图组三：

图组四：

最后，不仅六大省市的疫情均得到了有效控制，全国除湖北外其他地区，自2月13日以来，现有确诊人数持续下降，累计治愈人数持续上升，现有确诊人数曲线与累计治愈人数曲线呈即将交叉之势（见图五）。

因而可以说，2月19日湖北疫情出现拐点后，我们有理由认为全国抗疫总形势将进入稳定有序期。

图五：

二、及时分区降级的法律规定

如上所述，全国抗疫形势日趋稳定有序，但时至今日，全国所有省市，甚至包括在院确诊人数为零的西藏省，却没有发布过任何关于“疫情拐点”以及降低响应等级、调整防控措施的信息，那么，究竟疫情动态调控是否于法有据呢？谁有权决定调控，具体程序该如何呢？

地方各省市启动一级响应的法律依据主要来自《国家突发公共卫生事件应急预案》，其1.3条：“根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。其中，特别重大突发公共卫生事件主要包括：……（2）发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有扩散趋势。……”以及第4.1条：“应急反应原则。发生突发公共卫生事件时，事发地的县级、市（地）级、省级人民政府及其有关部门按照分级响应的原则，作出相应级别应急反应。”

既然有一级响应的启动，那么对应的终止以及解除控制措施的规定又如何呢？

尽管我国应急管理领域的立法现状纷繁复杂，立法原则中存在对立，法律规定之间存在矛盾，最鲜明的就是《传染病防治法》以及相应一脉的《国家突发公共卫生事件应急预案》等法律法规是原有的“分类管理”、“线性管理”，“条”重于“块”的色彩，而《突发事件应对法》则强调的是“分级负责”、“属地管理”，也就是属地政府综合应对协调的原则。但是在现阶段，中央已经有了明确指示的前提下，不论从哪脉法律规定来看，分区降级，精准防控，都是有法可依的。

《国家突发公共卫生事件应急预案》第4.1条规定：“发生突发公共卫生事件时，事发地的县级、市（地）级、省级人民政府……要遵循突发公共卫生事件发生发展的客观规律，结合实际情况和预防控制工作的需要，及时调整预警和反应级别，以有效控制事件，减少危害和影响。要根据不同类别突发公共卫生事件的性质和特点，注重分析事件的发展趋势，对事态和影响不断扩大的事件，应及时升级预警和反应级别；对范围局限、不会进一步扩散的事件，应相应降低反应级别，及时撤销预警。

《突发事件应对法》第五十八条规定：“突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。”

《传染防治法》的第四条、第三十八条基本上确立了甲类传染病（包括乙类传染病、甲类控制）的对外信息发布、控制措施的解除等都要由国务院卫生行政部门报经国务院批准后方可实施的原则，而《突发事件应对法》的第七条、第八条则确立了一旦发生突发事件上报后，由上级政府统一领导、统一指挥的原则。即第五十八条的“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府”此时应属于中央政府或其成立的疫情防控指挥机构。

2月18日，国务院国务院联防联控机制印发《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》，已经明确指出：“要加强组织领导，坚持依法防控，落实“四早”、“四集中”，做好分区分级差异化防控，有序恢复生产生活秩序。各省级人民政府要动态调整辖区内低风险、中风险、高风险县（市、区、旗）名单。各地要按照相关法律法规要求，动态开展分析研判，在病例数保持稳定下降、疫情扩散风险得到有效管控后，及时分地区降低应急响应级别或终止应急响应。”由此，中央已经通过上述《意见》明确下达了分区降级、精准防控、尽快恢复生产生活的指令，从而提供了《传染病防治法》、《突发事件应对法》所需要的最高命令权限的依据，地方各级政府自此应该尽快根据该指示，积极提出划分重点管控区域、调整防控措施的工作方案和建议，并上报实施。

不仅如此，《突发事件应对法》第六十三条还规定了地方各级人民政府及有关部门如未能及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的，还将承担由其上级行政机关或者监察机关责令改正、遭受行政处分的法律责任。

三、及时分区降级的法理分析

在疫情爆发的初期，尤其是在疫情严重的地区，政府将工作重心和大部分资源投入到与疫情正面作战的方面，花大力气展开救治救援、隔离封锁，将维护人民的生命健康权放在第一位置，是正确恰当的。因为生命健康权是一切权利的基础，没有了这一基础性权利，其他权利保障就无从谈起。

但同时需要注意到的是，随着战疫时间的不断延长，疫情防控不断取得成效的同时，爆发的各类社会矛盾也不断增多。行政部门粗暴执法的问题，公民组织对封锁防控持续配合的问题、企业经营生存的问题、劳动者就业及获得收入的问题、各类民商事合同如何继续履行的问题、市价和市场管控的问题、加强涉疫刑事犯罪打击和惩治的问题。上述矛盾涉及行政、劳动、民事、刑事等方方面面，在疫情未完全结束时，尚未完全显露，但都亟待解决。

任何一次突发事件都会带来诸多矛盾，更何况新冠肺炎这样一次涉及全国的特别重大事件？但究其本质，各类矛盾爆发的根本在于，在疫情爆发后，我们整个社会共同体是同呼吸、共命运的。我们中国社会的每一份子都为疫情的爆发和防控承担了一份责任。各种矛盾的爆发，从宏观视角看，是因为在抗疫初期为了阻击疫情，政府和社会将绝大部分的精力、资源、保障措施放到了对生命权和健康权的维护上，而暂时压抑和忽视了社会其他权利的诉求和发展。

这一暂时的压抑是正当的，但并非应当是常态的。政府不能以保障生存健康权为由而作为忽视其他权利的正当理由。其他各项权利诉求，包括劳动权、获得收入权、经济发展权，同样也是宪法保障的权利，不可能也不应当被长久压抑。生存与发展互为表里，对发展权的压抑长期看就是对生存权的损害，二者并不截然对立。为生存权而做的各项艰苦卓绝的捍卫都不仅仅是为了生存而生存，而始终是为了发展而生存。我们要清醒的意识到，前一阶段将生命健康权放在压倒性位置，其本质上是抗疫斗争中的一种战略部署，而并非是最终目的和社会形态。

因此，及时分地区降低响应等级，积极主动转变工作重心和工作手段，既是中央对疫情应对的最新要求，也是不同类型权利保障的内在诉求。面对上述已浮现或正在酝酿的种种社会矛盾，只有努力恢复生产生活，尽力回应各种权利诉求，让社会秩序早日回归常态，才是根本的解决之道。

四、结语

在区分不同地区，降低响应等级，转变防控工作方式的过程中，其核心要点应当是：如何建立积极有效、张弛有度的公共卫生防控体系，降低单方面要求群众配合、限制其各类自由和权利诉求的消极行政模式，从而释放出社会活力，为经济发展提供空间。

疫情不是某一个地区的疫情，因而在大规模封锁管控面前，应当轻重得当，区别应对；疫情不是一时一刻的疫情，因而在长达数月的抗疫期间，应当严密根据防控形势，及时动态调整防控中心和手段；疫情防控要保障的不仅仅是某一类的权利，因而政府应当在客观条件许可的情况下，应努力回应在不同阶段提出的不同权利诉求；疫情更不仅仅只是人民群众的疫情，而政府可以期待用“将病毒憋死在屋里”方式静待病毒出现然后消失。

面对波及全国的大面积的对非疫区、非危险源的封锁、全国性的对各行业经营活动的限制和禁止，先不谈其合法性问题，也早已逾越了行政法治中“比例原则”的要求，如果长时间下去，就是行政部门的消极行政。经过这次灾难的洗礼，优质政府应当要努力建立起能快速发现危险源、并及时控制、隔离、收治、救援的公共卫生防控机制，从而在有效控制疫情的同时，维持社会稳定，不影响人民群众的正常生活。这才是公共卫生防控体系的价值和意义。

可以想见，接下来的阶段，对政府的考察标准应该在于：如何能通过建立有效的防控机制，形成有效的常态防控，从而在有效控制疫情发展的同时，尽快促进经济的恢复和发展。考验一个决策者真正的智慧和担当精神的时刻来临了。