一、问题背景     

       通常而言，公共服务指由政府、承担特定义务的企事业单位或其他组织向不特定的公众对象提供的标准化服务。在法学层面，公共服务通常包含普遍服务义务和强制缔约义务两项内容。普遍服务义务主要指在一定地域范围内以合理的资费标准，无歧视地、持续性地提供标准化的服务，普遍服务义务强调服务的公平性。例如《中华人民共和国邮政法》第二条规定：“本法所称邮政普遍服务，是指按照国家规定的业务范围、服务标准，以合理的资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务。” 强制缔约义务主要指无正当理由（通常为法定是由）不得拒绝供给。例如《中华人民共和国电力法》第二十六条规定：“供电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务；不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电。”     

       普遍性、公平性、合理性、强制性作为公共服务的基本特点，在通常的时间维度中并无大的争议。然而在新型冠状病毒疫情肆虐的当下，一些暴力伤害医生、带病旅游出行、防疫物资分配案例的出现使“公共服务差异化供给”这一话题出现讨论的必要。所谓公共服务差异化供给指向特定的公共服务接收方提供有别于其他人群的公共服务，这种差异可能表现为供给的集中或优待（以下合称为：“供给增益”），也可能表现为供给的减少、中断或成本增加（以下合称为：“供给减益”）。     

       重大公共事件背景下，如果事实上出现了公共服务的差异化供给，法律应当如何去评价？如果这种差异化供给是受法律保护甚至鼓励的，制度设计应当如何完善？如果这种差异化供给是被法律原则、基本法理和现行法律禁止的，又应当如何进行宣贯和普及？本文将围绕上述问题，结合重大公共事件的背景，对公共服务差异化供给的法律可行性进行分析。     

       二、现行法律关于普遍服务义务和强制缔约义务的例外     

       承前所述，公共服务的普遍性、公平性、合理性、强制性是其基本特点，这些原则作为普遍服务义务和强制缔约义务的应有之义出现在大量法律法规之中。然而，普遍服务义务和强制缔约义务在现行法律法规中存在不同程度的例外，主要包括以下六种类型：     

       第一类是欠费引起的服务暂停或中断。《中华人民共和国电信条例》第三十四条第二款规定：“对超过收费约定期限30日仍不交纳电信费用的电信用户，电信业务经营者可以暂停向其提供电信服务。电信用户在电信业务经营者暂停服务60日内仍未补交电信费用和违约金的，电信业务经营者可以终止提供服务，并可以依法追缴欠费和违约金。”《中华人民共和国合同法》第一百八十二条、《城市供水条例》第三十五条第一款有类似的规定。     

       第二类是违法行为引起的服务暂停或中断。例如，《中华人民共和国安全生产法》第二十七条规定：“负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合。”     

       第三类是环境保护问题引起获得公共服务的成本增加。例如，《中华人民共和国节约能源法》第十六条第三款规定：“国家实行峰谷分时电价、季节性电价、可中断负荷电价制度，鼓励电力用户合理调整用电负荷；对钢铁、有色金属、建材、化工和其他主要耗能行业的企业，分淘汰、限制、允许和鼓励类实行差别电价政策。”  

       第四类是司法限制引起的公共服务差异或中断。例如，《民事诉讼法》第二百五十五条规定：“被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。”《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》对此作了详尽的规定。     

       第五类是救灾抢险引起的供给增益。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条第一款规定：“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取采取下列一项或者多项应急处置措施：……（三）立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施。”     

       第六类是针对特殊人群的扶弱类供给增益。例如《中华人民共和国老年人权益保护法》第五章“社会优待”中规定了老年人享有医疗、民政、诉讼、交通运输、公共文化等诸多方面的优待。     

       对上述例外情形进行整理分析，可以总结出以下七方面特点：一是在法律依据层面，上述公共服务的差异化供给均有法律、法规的直接依据；二是在公共服务的类别方面，供给减益主要集中在交易类公共服务（如电信、供水、供电、公共交通工具等），而供给增益主要集中在基本教育、基本医疗卫生、公共文化等不涉及交易的公共服务中；三是在引发差异性供给的原因方面，当事人的先行不当行为（包括拖欠水电煤公用事业费、实施危害公共安全行为、实施危害生态环境行为、拒不履行生效判决行为等）系引发供给减益的主要原因；四是在差异性供给的持续期间方面，通常是自差异性原因事实发生之日起、至差异性供给原因消除止的一段特定的期间，换言之供给差异性存在因主动修复而提前终止的可能，呈现出在时间维度上的强关联；五是在供给减益启动程序方面，法律法规均规定了明确的条件和步骤，通常需首先对当事人进行催告督促其主动履行相关义务，逾期仍未履行义务或纠正违法行为的，才可以书面方式决定启动供给差异化；七是增益性的差别供给适用范围较小，主要集中在救灾抢险和特殊人群扶弱方面。     

       综合上述法律法规的成文规定，笔者认为公共服务的差异化供给在我国现行法律法规制度框架下是普遍存在的。为应对重大公共事件，对部分公共服务实施差异化供给有先例可循。

       三、公共服务差异化供给的约束性条件     

       公共服务的固有特点决定了对公共服务实施差异化供给必须慎重，需设定严格的约束性条件。结合本文第二部分有关现行法律中公共服务差异性供给立法例，笔者认为该约束性条件可包括以下五个方面：     

       一是公共服务的差异化供给（无论是供给增益还是供给减益）关乎公民的基本权利，依照宪法和立法法的规定，应当由全国人大及其常委会颁布的法律直接规定。低位阶的法规、规章和规范性文件不可设置差异化供给。强调差异化供给法定，有助于保障公民基本权利、有助于提升公共政策的透明度，有助于减少制度执行的偏差度，有助于取得人民群众的理解和支持。     

       二是与人的人身权、受教育权有关的公共服务，如基本医疗卫生、义务教育、社会保险、社会救济等应当成为供给减益的禁区，在上述领域需要将相关制度设计的平等性、非歧视性、合理性放在价值追求的首位。即便当事人实施了违法行为（包括暴力伤害医生或者妨碍疫情防治），也不能剥夺其获得基本医疗、基本社会保险和社会救济的权利，但可以通过治安管理处罚法乃至刑法对其违法行为进行处理。     

       三是供给增益需具备正当理由（如抢险救灾、扶弱济危），增益的内容、适用范围、持续期间和增益方式应当与增益理由相匹配。例如突发公共事件中，水电煤供应、各类救灾物资就应当直接、优先、及时地分配给一线抢险救助人员和受灾群众，任何其他单位和个人均不可优先获得供给。     

       四是交易类公共服务，如电信、供水供电供气、公共交通工具等，可以实施包括暂停供应、终止供应、获得成本增加在内的各类供给减益，但需以当事人的先行违法行为为前提。供给减益的目的是督促当事人履行法定义务，而非永久剥夺其正常权益，因此供给减益的内容、范围、持续时间、强度应当与违法行为强关联。供给减益实施前，需给与当事人一定期间自行整改纠正，经催告后合理时间内仍未纠正的，应以书面方式对其实施供给减益。一旦引起供给减益的原因消失，应当及时恢复正常供给。此外，除非法律有明确的规定，不可出现交叉减益（例如当事人在A类公共服务交易关系中出现违法情形，却被B类公共服务提供方暂停或终止交易）。

       五是公共服务的差异化供给需充分考虑普通大众的价值判断和情感感受。普通大众的价值水平和情感归属在整个社会中一般处于均线位置，过于先进或超前的理念难以获得普通大众的理解和支持。这类理念作用于公共服务后，其结果却需普通大众承受，就容易产生阻力。相应地，政策法规就难以切实落地执行。一些地方在制订与民生有关的供给政策时，已经强制要求召开听证会，就有这方面的考虑。例如《上海市供用电条例》第八条第二款规定：“供电企业与居民电力用户签订供用电合同采用格式条款的，不得违反法律、法规的强制性规定。在拟订格式条款时，市电力运行主管部门应当组织召开听证会听取公众、社会团体和相关利益方的意见。供电企业应当将格式合同提交市工商行政管理部门和市电力运行主管部门备案。”     

       四、总结     

       有关公共服务差异化供给的法律可行性问题，在抗击新型冠状病毒的当下有着特殊意义。笔者进行了初步研究和分析，现总结形成以下五点个人意见：（一）公共服务具有普遍性、公平性、合理性、强制性的基本特征，但公共服务的差异化供给是普遍存在的，我国现行法律法规中有相应的规定。（二）公共服务的差异化供给（无论是供给增益还是供给减益）关乎公民的基本权利，应当由全国人大及其常委会颁布的法律直接规定。低位阶的法规、规章和规范性文件不可设置差异化供给。（三）与人的人身权、受教育权有关的公共服务，如基本医疗卫生、义务教育、社会保险、社会救济等应当成为供给减益的禁区。（四）公共服务的差异化供给需具有正当性，增/减益的内容、适用范围、持续期间、作用方式和强度均需与增/减益目的高匹配、强关联。（五）公共服务差异化供给政策法律的制定需充分考虑普通大众的价值判断和情感感受，通过公开听证等方式实现公众参与是有效的意见征求方式。