我国检察机关民事检察监督的范围、方式与程序

2013年第06期    作者:丁 宏    阅读 16,766 次

       2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定。修改后的《民事诉讼法》围绕进一步落实宪法规定的法律监督职责，拓展了检察监督范围，增加了监督方式，强化了监督手段，优化了监督结构。正如全国人大常委会法工委副主任王胜明指出的：“加强检察院对民事诉讼的法律监督，是这次修改《民事诉讼法》的重要内容。对监督的范围、方式、手段，都大大地往前迈进了一步。”

 

       一、民事检察监督的范围

　　修改后的《民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”该条修改之后，民事检察监督的范围更加明确。从原本的监督“民事审判活动”，扩展到修改之后的监督整个“民事诉讼”，除生效民事裁判之外，将符合条件的调解书、民事执行活动、法官违法行为等也纳入了检察机关的监督范围。具体范围如下：

　　（一）生效民事判决和裁定

　　修改后的《民事诉讼法》第二百零八条第一款、第二款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”可见，生效民事判决和裁定是检察监督的范围之一。对于具有《民事诉讼法》第二百条规定情形之一的生效民事判决或裁定，检察机关应当进行监督。

      （二）损害国家利益或社会公共利益的调解书

       法律依据同样为《民事诉讼法》第二百零八条，但修改后的《民事诉讼法》仅将损害国家利益、社会公共利益的民事调解书纳入检察监督的范围。但可能存在违反自愿原则、损害第三人利益等情形的调解书，实践中为数不少。检察机关对此应当有所为而有所不为。首先，应倡导当事人进行私力救济。符合条件的，由当事人自行申请再审，或者由第三人提起撤销之诉；其次，对于当事人申请再审或提起第三人撤销之诉后形成的法院裁判，检察机关可以行使法律监督权。而当事人和第三人均没有依据《民事诉讼法》的规定进行相应救济的，属当事人和第三人的处分权范围，检察机关原则上不进行监督干预。

　　（三）审判人员的违法行为

　　《民事诉讼法》第二百零八条第三款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”对于何为违法行为，法律没有给出明确定义。我们认为：审判程序中的决定、支付令违反法律规定的；审判人员接受当事人及其委托代理人请客送礼或者违规会见当事人及其委托代理人的；审判人员实施或者指使、支持、授意他人实施妨害民事诉讼行为等等，均属于审判人员的违法行为，检察机关可以检察建议的方式进行监督。审判人员的违法行为涉嫌犯罪的，应当将犯罪线索移送检察机关相关职务犯罪侦查部门。

　　（四）民事执行活动

　　《民事诉讼法》第二百三十五条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”法律的规定虽然较为原则，但是并未对检察机关的民事执行监督权作出限制。因此，检察机关对人民法院的执行裁定、决定和执行行为均有权进行监督。具体而言，人民法院的执行裁定或决定违法的情形主要有如下几种：追加、变更被执行人的裁定错误；不予执行、中止执行、终结执行裁定不符合法定条件；采取强制措施决定不符合法定条件等等。而所谓执行行为违法的情形，主要有违反规定拍卖执行物的；强迫、欺骗执行当事人和解的；违法解除已经采取的执行措施的；被执行人提供足以保障执行的款物后仍然执行原查封、扣押财产的等等。

　　（五）检察机关应当监督的其他事项

　　主要是针对危害国家利益和社会公共利益事项的监督，采取支持起诉和督促正确履行职能等形式进行。检察机关是国家的法律监督机关，对于侵害国家利益、社会公共利益的案件，检察机关可以支持有诉权的当事人向人民法院提起民事诉讼。当国家和社会公共利益遭受民事不法行为侵害，负有监管职责的部门或单位不履行或怠于履行职责时，检察机关可以督促有关监管部门或者单位及时正确履行职责，如提起民事诉讼等方式，通过民事司法救济对国家和社会公益进行有效地保护。

 

       二、民事检察监督的方式和手段

　　《民事诉讼法》修改后，检察监督的方式更加完善，从单一的抗诉，到抗诉与检察建议并存，实践中还探索了《纠正违法通知书》等监督方式。随着司法体制机制改革的不断推进，民事检察监督的方式将会不断完善。同时，修改后的《民事诉讼法》强化了民事检察监督的手段，赋予检察机关调查核实权。

　　（一）民事抗诉

　　民事抗诉，是指检察机关认为法院发生法律效力的民事判决、裁定确有错误或者违反法律、法规规定，民事调解书损害国家和社会公共利益，提交法院通过再审予以纠正的制度。关于抗诉制度的规定，《民事诉讼法》的规定分布于第二百零八条、第二百一十一条等条文。抗诉是检察机关监督民事裁判和调解书的最重要的方式，其法律效力直接作用于法院。对于检察机关提出抗诉的案件，法院应当再审。

　　（二）检察建议

　　修改后的《民事诉讼法》规定了检察建议的监督方式。作为一种监督措施的检察建议，目的在于实行同级监督，提高监督效率。值得一提的是，检察机关对案件进行审查后，可以选择“抗诉”或者提出“检察建议”的方式进行监督，当事人对此并无选择权。

　　检察建议的适用范围比抗诉更加广泛，除了在审判监督程序中发挥作用的“再审检察建议”之外，检察建议还可以用于开展民事执行监督，帮助人民法院发现其他审判程序中审判人员的违法行为，提醒法院或者企事业单位或者行业主管部门改进工作等等。根据相关规定，对于检察机关的检察建议，人民法院必须回函进行答复。检察机关也将采取积极措施，确保检察建议的监督效果落到实处。

　　（三）纠正违法通知书

　　最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》规定了纠正违法通知书的监督方式。检察机关发现同级人民法院的审判人员或者执行人员在履行职务时具有相应违法情形的，可以向同级人民法院发出纠正违法通知。

　　（四）民事检察监督的调查核实权

　　本次《民事诉讼法》的修改增加了“人民检察院因履行法律监督职责需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”的规定。民事检察调查核实权的启动有依职权和依当事人申请两种形式。调查核实针对的情形为：一是民事判决、裁定、调解书可能存在法律规定需要监督的情形，但案件基本事实通过阅卷及审查现有材料难以认定的；二是审判人员在审判程序中可能存在违法行为；三是执行活动中可能存在违法情形等。值得指出的是，检察机关行使调查核实权应当在《民事诉讼法》的框架下行使，不能打破民事诉讼的证据规则。民事检察调查核实权的行使可以采取询问，查询、调取、复制相关证据材料，勘验，委托评估、鉴定等措施进行。应杜绝通过刑侦手段进行民事检察调查核实的情况发生，规范检察权行使。

 

　　三、民事检察监督的程序

　　（一）当事人申请民事检察监督的程序

　　修改后的《民事诉讼法》第二百零九条将当事人向法院申请再审作为申请检察监督的前置程序。具体程序为：当事人在不服生效民事判决、裁定或调解书的情况下，需在六个月内向人民法院申请再审。在人民法院驳回再审申请、或者逾期未对再审申请作出裁定的、或者再审判决、裁定有明显错误的情况下，才可以向检察机关申请监督。此规定的目的在于引导当事人充分行使法律赋予的救济手段。同样，对于民事执行监督，法律规定可以向人民法院提出复议、异议但当事人并未提出，而是径行向检察机关提出民事执行监督申请的，检察机关一般也引导当事人先向法院提出复议或异议。

　　当事人申请检察监督的时限，一般应自人民法院驳回再审申请或者再审判决、裁定发生法律效力之日起两年内提出。申请检察监督的材料，主要应当包括：监督申请书、身份证明和原审判决书等相关法律文书，以及证据材料等。委托他人代为申请的，应当提交授权委托书和代理人的身份证明。当事人申请检察监督，以一次为限。

　　当事人提交的监督申请书应当记明下列事项：1、申请人的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、有效联系方式，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、有效联系方式；2、其他当事人的姓名、性别、工作单位、住所等信息，法人或者其他组织的名称、住所、负责人等信息；3、申请监督请求和所依据的事实与理由；4、申请检察机关调查核实的事项以及理由等。

　　（二）检察机关的处理程序

　　检察机关发现案件的途径，主要有当事人申请监督、控告和举报、自行发现、有关机关交办和转办等多种。根据最高人民检察院的有关规定，检察机关对民事申请监督案件实行同级受理的办法，即由作出生效判决、裁定、调解书和执行案件的人民法院所在地的同级人民检察院控申部门受理。

　　检察机关受理案件之后，应当在三个月内审查终结，借阅案卷的期间，鉴定、评估、审计、翻译的期间，中止审查的期间、当事人和解的期间等不计入审查期限。确有特殊情况需要延长的，由本院检察长批准。

　　检察机关案件审查过程中，应当听取案件当事人的意见，必要时可以听证或者调查核实有关情况。案件应当经集体讨论形成处理意见，由民事行政检察部门负责人审核后报检察长批准，必要时提请检察委员会讨论决定。检察机关对审查终结的案件，区分情况作出下列决定：1、提出抗诉；2、提出检察建议；3、提出纠正违法通知；4、终止审查；5、不予监督。●

       （作者单位：上海市人民检察院民事行政检察处）