透过露香园路征收基地的运作看律师如何为国有土地上房屋征收与补偿提供法律服务

2013年第03期    作者:郑震捷    阅读 8,014 次

    黄浦区露香园路旧改地块是《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》出台后本市的第一个采用征收与补偿的旧改地块，且该地块为全市目前规模最大、户籍人口最多、居住密度最高的房屋征收项目。其地理位置东至河南南路、狮子街、松雪街，南至大境路、吉祥弄、方浜中路,西至露香园路、旧仓街，北至高墩街、福佑路。地块面积12万平方米。其中有部分老城厢风貌保护建筑，3万多平方米的老建筑在征收的同时得到保留，包括慈修庵、老式石库门小区开明里等。该基地有居民4138户（权证）、户籍居民5056户，按照《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》规定，露香园路地块旧改第一轮意愿征询从2012年1月2日起至2012年1月18日结束。截至1月18日17时，共发出意愿征询意见书4133份，其中愿意实施旧城区改建的4056户，占应征询户总数的98%。2月初启动了第二轮旧改补偿方案征询工作。7月16日开始第二轮征询的签约有效期4个月，11月6日已完成签约4053户，提前达到了80%协议生效的比例，至此上海最大旧改地块征收协议生效。

　　正是由于涉及新政的诸多的“第一”，黄浦区旧区改造（房屋征收）第一指挥部提出了“强化监督保障公平”的要求，即多渠道强化监督保障，才能提升“阳光征收”公信力。首先，要求引入由律师组成的第三方工作组参与征收，为居民提供法律援助，对征收全过程进行法律监督；其次，强化征收信息化管理，全部征收补偿协议均由系统自动生成，所有信息通过公示系统完全公开，每家每户的安置标准、补偿金额都向社会公开，签约三分钟后均可在网上查到，接受公众监督；此外，对于每一项影响安置补偿结果的决定都由包括征收事务所、指挥部、征收中心、投资监理在内的多方工作人员逐项审核，杜绝一切暗箱操作的可能。并且征收操作和管理两套系统，分别由不同部门掌握，实现所有数据动态对接，过程留痕，相互监控。上海善法律师事务所受黄浦区政府的委托进入露香园路旧城改造征收基地，作为法律服务的第三方，为基地征收工作提供律师服务。下面将上海善法律师事务所在露香园路基地的法律服务做一下汇总，以供有志参与上海旧改律师服务的同仁共同探讨新政实施后律师如何为国有土地上房屋征收与补偿提供法律服务。

       一、律师参与旧改补偿方案征询工作

　　在前期我律所多次组织参与此次工作的执业律师开会和培训，全面熟悉了解露香园路征收基地的背景、基地的情况、做到情况明、底数清、全面熟悉掌握基地的口径，并且书面向指挥部提出了律师参与露香园路基地服务的工作设想与方案。在得到指挥部的律师方案修正后，本所派出9名执业律师进驻基地办公。在征收方案的制订过程中律师参加居民座谈会、政策咨询会、听证会等。对征收方案中涉及的征收的法律依据、补偿协议的基本要求和程序性规定、补偿安置的实体性规定、各类补贴与奖励、安置房屋的配置与选购、房屋评估的程序、对建筑面积外的使用面积、居住困难户、特困户等特殊情况等相关内容与政府有关部门、征收事务所共同讨论，发表律师的意见。

       二、律师参与法律咨询服务工作

　　黄浦区与卢湾区合并后成立了五家征收事务所，露香园路基地由黄浦区第一、第二、第三、第四征收事务所共同分块实施，2012年6月25日本所的派出律师在基地的二个接待大厅里分别设立律师服务台，同时律师严格按照各自征收事务所的人员的工作时间上下班，包括加班，并建立严格的考勤制度。平时每天必须保证二名执业律师在现场负责接待，繁忙时派出多名律师一起工作，必要时派出团队解决针对性的个案。自6月25日至11月6日平均每位律师接待10人次，高峰时达20多人次，总共接待了约1000多人次法律咨询。信访接待约180余人次（件），其中居民签名陈述委托的信访72件，参加居民家庭矛盾协调会12次。我们律师做了一个统计，在露香园路基地中律师在接待过程中涉及到家庭内部协商不一致或同住人利益不一致的占咨询人数47%；有关阁楼的高度界定面积占咨询人数为15%；有关回沪知青、知青子女的居住、户口等占咨询人数为8%；二本或多本户口簿持一本承租卡的占咨询人数6%；承租人死亡、无法协商、以及无效委托占咨询人数为5%左右；对估价持有疑问、认为偏低等占咨询人数为5%左右；有关承租人死亡变更问题的占咨询人数为3%；；承租人经营性与居住混合状态的占咨询人数为3%；承租人夫妻离婚后，一方户口未迁出如何安置的占咨询人数为3%。落实政策事宜的占咨询数为2%左右；公私合营后房屋动迁占咨询人数为1%；单位仓库变更为住宅，承租户名未变的占咨询人数为1%；其它政策、法律咨询占咨询人数为1%。

　　随着征收工作的推进，家庭内部矛盾比例逐渐上升，同时持观望态度和其它基地做比较的人数也占相当一部分。一些居民认识上的主要误区是：对签订补偿协议主体不甚明了，有个别居民认为在征收房屋内有户口的人都是签约对象，只要户内有一人不同意，就不能签约，对承租人签约造成压力。一些居民片面理解“同住人”定义，有个别居民认为在征收房屋内有户口的人都是“同住人”，提无理要求，致使签约陷入僵局。承租人和征收部门签订补偿协议后，承租人和同住人就如何处置补偿安置款和安置房问题产生矛盾，甚至户口不在征收房屋内的其他子女也横插一杠，要求享受“权利”，导致父母子女不和，兄弟姐妹反目。

　　在接待每一位动迁居民时，接待律师会耐心的做好政策宣传、基地口径的解释等咨询工作，对每位咨询的居民都在接待记录表上做好接待记录，倾听居民的诉求；对当场能解决的法律问题力争在当场解决，做好法律解释工作消除居民的困惑，对居民的家庭内部因征收而产生的矛盾进行调解。在宣传、法律咨询的过程中消除动迁居民的敌对感、疑惑感和不信任感的同时使他们增加对征收政策、基地口径、阳光动迁的认同感。每天下班后接待律师及时将一天的接待记录书面进行汇总并立刻交给征收事务所的项目经理，以便他们及时研究对策和完善下一步的工作思路。对有些是我们内部工作中需要调整的问题及时调整，属于被征收当事人的相关待证事实，则进行必要的调查、核实或取证并及时地向征收事务所提出法律建议等等。由于在第一现场并以第三方的身份了解到具体当事人的想法，家庭内部问题等种种重要的一手资料，为有针对性地解决个案打下了良好的基础。例如：旧仓街某弄某号史某前来咨询称其居住的楼上的房屋系“文革”冲击没收，想要通过此次征收一并解决，律师在详细听取情况后向区房管局调查后向史某指出在“文革”中没收、挤占的私人房屋，由现占用单位和现住户负责退还；落实城市私房政策、仍应“坚持”谁占用谁退还“原则”。但是史某在文革初期将该房屋主动上交国家并有偿获取货币，并不属于落政范围，在耐心的法律宣传之后，史某对律师咨询非常满意，在第一批就顺利签约。又如白衣街某弄某号居民黄某向律师反映其私房有18个共有人，国内的13个共有人推选4名共有人与事务所准备签约，其它5个共有人在国外定居尚未签订委托书，目前的被委托人能否签约的问题。律师已经从相关咨询案件中发现了几起可能没有集齐全部委托书，部分产权人欲与征收事务所签署协议的情况。律师告知咨询人和征收事务所，此次系数砖头，早签约早受益，并且保证前后一致，如全体共有人委托的意愿是一致的，可以由被委托人先予签约，待在第二次征询的有效期内补齐全部的委托手续使该协议的签订合法，这样就避免了因为国外的委托须经中国使领馆公证要耗费一定时间可能造成晚签约的损失。

三、律师参与信访维稳工作

　　露香园路征收基地的特点是老城厢人口密集，关系复杂，信访维稳工作是重中之重。平时我们在基地也时常碰到很多不是基地或动迁公司的问题以及他们能解决的问题，居民在等不到解决后往往去政府有关部门要说法，在得不到满意的答复后最后采用的往往是极端的做法，要么逐级上访要么做钉子户。经与指挥部领导多次协商后决定，为了更好地在征收基地中充分发挥律师的第三方作用，设立居民信访上访律师接待室并在指挥部的信访接待室挂牌办公。对有信访上访要求的居民认真专门接待，了解诉求后在制作专门的律师谈话笔录后，由律师代居民去向有关部门调查和沟通要说法，使矛盾不出基地门、少出基地门；居民有理的事由律师通过正规途径合法、合规地要说法；而待律师调查后是居民的无理之诉，则耐心做好解释和化解工作，并认真制作好全部的材料，出具法律意见书；若居民再无理上访，则将相关材料和法律意见书向信访部门提供，以利信访的解决或终结。对信访的内容和律师的回复内容，在征得居民同意后可以公示，从而进一步发挥出律师在法制社会建设中的重要作用。例如：大境路某弄某号干某到信访诉称原公有房屋的租赁证持有二本，后并为一本，如不按照二户租赁证计算则要上访，情绪激动。律师调查后发现在1978年该居民为二本租赁卡，其主动向房管所申请合并为一户，并由此少缴纳房租。律师将所有材料复印和取证后向其耐心宣讲政策法律，指出依据上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则的相关规定，征收补偿主体确定，应当由房屋征收部门与被征收人、房屋承租人签订该协议。房屋租赁证一卡为一户，而一本租赁证持有几本户口簿亦按一户计算。当事人在律师的政策疏导下放弃了上访的想法，转而与征收经办人接洽后签约，律师参与信访接待取得了令人满意的效果。截止到完稿，露香园路基地没有一户到区、市政府上访，且十八大召开前后也没有一户露香园路的居民上访。

       四、律师参与街道的居民家庭内部矛盾协调会

　　在2012 年8月底根据指挥部领导提出了律师在下一阶段工作中“沟通更加及时、配合更加密切、协调更加有方、指导更加有力”的要求后，律师参与街道的居民家庭内部矛盾协调会，并制作调解协议书。每周一下午是指挥部的维稳信访工作例会，例会由指挥部领导召集，街道、居委、司法所、四家征收事务所、公安以及律师一同出席，会上大家交流一周的工作情况。上海善法律师事务所的主任在汇总每周的工作情况后针对突出矛盾和共性问题提出法律建议，并且对基地内的信访进行调查提出法律意见。同时在会议上安排旨在解决因征收而引起的居民家庭内部矛盾的协调会。在协调会上，利用法律知识化解家庭内部矛盾和疏导帮助当事人排除障碍，促成这部分居民早日签约。对有抵触情绪的被征收当事人，在依法保障其合法利益及合理诉求的前提下，会同有关部门做好当事人的法律解释、心理疏导，防止矛盾的激化。榛岭街54弄二楼前楼的承租人为高金桃（二儿子），其母套莲珍九十四岁，户内有八个同住人，另有三个子女的户口不在征收房内，为了分割其母的补偿款，子女们各有主张，母亲左右为难，承租人也不敢签约。在律师主持下，由街道、居委、征收事务所等各方参加，为该户召开家庭内部矛盾协调会议，会上母亲和子女也谈了自己的想法，有矛盾的几个子女一度情绪激烈，参与会议的各方向他们讲道理做工作，律师明确表示补偿款是政府征收房屋后用于安置居民的款项，子女只考虑如何分母亲的份额是完全错误和违法的，应该要考虑如何安置好母亲，使她的晚年生活更幸福。一席话为家庭成员充分协商，合理分配补偿款打下了基础。在经过4个多小时的会议沟通后，其家庭内部达成一致，在律师起草的调解协议书上签字并顺利签约。

五、律师有始有终做好收尾工作

       对因裁决、强制执行而有抵触情绪的被征收当事人，在依法保障其合法利益、合理诉求的前提下，由律师会同征收事务所、房地局、指挥部、区法制办等有关部门做好当事人的法律解释、心理疏导工作，促使当事人依法签约或防止矛盾的激化。同时做好与政府及法院行政庭等司法部门的沟通工作，确保依法行政、依法执行。