自新型冠状病毒感染肺炎疫情发生以来，在党中央的坚强领导下，全国上下众志成城、全力防止，坚决打赢疫情防控阻击战。自1月24日启动重大突发公共卫生事件一级响应机制以来，上海全面落实党中央、国务院和市委、市政府关于疫情防控的各项决策部署，疫情防控工作取得了阶段性成效，疫情形势出现积极向好的趋势。随着疫情形势逐步趋向稳定，本市在一级应急响应不变、严厉防控措施不变情况下，已进入复工复产的关键时期，如何统筹推进疫情防控和经济社会发展、妥善化解社会矛盾纠纷，成为这一阶段工作的重中之重。为此，本文专门就在应急状态下复产复产后可能产生的社会矛盾、产生原因、可能引发的后果进行简要分析，并对如何解决矛盾纠纷提出建议。

一、应急状态下复工复产复市后可能产生的社会矛盾分析

（一）防控措施过度引发的矛盾

本市于1月24日启动重大突发公共卫生事件一级响应机制并维持至今，针对各类人员、社区、行业、公共场所、公共交通采取了多项严格一刀切的静态防控措施。不可否认，严格的疫情防控措施对疫情防控有着重要作用，但部分地区没有因地制宜制定防控措施，在疫情逐渐形势逐渐向好时，也未降低防控措施，如此易造成矫枉过正，尤其是在复工复产复市过程中造成巨大的负面影响，而引发民众不满继而引发矛盾。

例如，社区防控方面，部分村（居）委会采取极端偏颇防控做法，对于所有外地返沪人员一律劝返，不允许进村（居）进自己的住宿地，不能回家，引发信访矛盾。

再如，行业防控方面，时至近日，仍有许多办公大楼完全禁止外来人员进入，造成部分服务型行业（如快递、外卖、房产中介、装潢、会计师事务所、律师事务所等）工作严重受阻。

（二）防疫物资不足的矛盾

复工复产必须要做好防疫物资的保障，然而当前，口罩市场调节行为已经基本失效，成为储备保障物资，复工单位不同程度为口罩发愁。从生产端上看，我国是世界上口罩生产大国，口罩年产量占全球约50%以上。但是我国有14亿规模人口，而口罩属于一次性消费品，即使一天换一个，需求量也十分巨大。在疫情防控严峻背景下，我国目前日产量几千万甚至上亿只的产能即便全部释放也无法满足剧增的市场需求。随着企业分批次陆续复工，对防疫物资的需求呈现爆发性增长，原本供应不足的矛盾更加突出。而有的地方政府要求复工必须具备一定条件，需要审批，有的层层加码，如不仅需要带口罩、测体温、消毒，而且要有一定量的储备，这些设备设施物资市场上供应量不足，无法采购。

（三）企业生存经营的矛盾

疫情突如其来，对本市各行各业的企业尤其是中小企业，都造成了一定程度的负面影响，企业普遍面临经营困难的问题。

造成企业经营困难的主要原因是延迟复工，许多企业面临产品或原材料滞销、遭遇拒收和退款、应收账款难以收回、订单无法交货被索赔、员工无法按时返岗等问题，严重影响生产经营。但企业在经营过程中发生的各种应付款仍然需要支付，包括租金、社保、员工薪资、债务本息、货款、物流仓储费、预付款退单等等。因而很多企业出现入不敷出、现金流不足、资金链断裂的问题，严重者不得不通过裁员方式降低人力成本以渡过难关，从而引发大量的社会矛盾。

（四）劳动纠纷及产生的原因

疫情中企业经营困难所承受的压力将不可避免的转移至广大劳动者，而在疫情得到一定的控制后，各类劳动纠纷将逐步凸显。

例如，企业裁员问题。疫情突然爆发，使得各企业面临生产经营等压力倍增，许多企业不得不通过裁员方式降低人力成本以渡过难关，由此可能会产生大量因劳动者失业产生的社会矛盾。

再如，员工工资问题。如上所述，企业因疫情影响导致生产经营困难，从而无法按期支付员工工资，同样将引发大量社会矛盾。

（五）合同纠纷及产生的原因

疫情期间各类合同受到的影响主要体现在不能及时履行或因迟延履行而导致已不能实现原合同订立的目的，给双方均造成损失，而此时双方损失和责任应当如何分担，则成为此类矛盾产生的主要原因。

例如，旅游合同。春节原本是旅游旺季，但受本次疫情影响，全国旅行社及在线旅游企业暂停经营旅游产品。游客和旅行社签订的旅游合同因受疫情影响，无法继续履行，双方都遭受损失。

再如，租赁合同。因受疫情影响，春运期间在全国范围大规模流动的人口无法及时返回工作地，年前签订的租房合同、租车合同等一系列租赁合同随之受到影响。往往出现租赁物空置未被使用、或租赁物逾期无法及时归还等双方无法预见的情况，对出租人和承租人双方都造成了一定的损失。

可以预见，随着复工复产复市和疫情过后，因疫情和严厉的疫情防控措施受到影响的各类合同纠纷将会大面积涌现。 

二、矛盾纠纷未及时处理可能引发的后果

（一）防控措施过度方面

当前，在疫情扩散风险得到有效控制的情况下，中央明确指出，各级党委和政府要实事求是做好防控工作，对偏颇和极端做法要及时纠正，不搞简单化一关了之、一停了之，尽可能减少疫情防控对群众生产生活的影响。随着疫情防控形势持续向好，符合条件的省份要适时下调响应级别并实行动态调整，要在确保疫情防控到位的前提下，推动非疫情防控重点地区企事业单位复工复产复市，恢复生活秩序，而采取的许多静态防控措施，就是针对停工停产停市采取的，因此与复工复产复市有矛盾的、相冲突的。

防控措施过度问题如未能及时纠正，将持续对企业和群众的生产生活造成严重影响，一方面，容易直接引发群众与防疫工作人员之间的冲突，另一方面，也将制约企业复工复产工作的推进，进而阻碍经济社会发展。

（二）防疫物资不足方面

虽然在各地口罩生产商、原材料供应商等厂家的努力下，全国口罩日产量正在不断增长，但随着各行各业复工速度的加速，口罩等防疫物资不足的矛盾仍然突出，如果该矛盾长期得不到解决，势必影响企业复工复产的进程，同时，也容易滋生一些贩卖口罩的“地下市场”，扰乱市场秩序。

（三）企业生存经营问题方面

根据3月2日上海市经济信息化委发布消息，截止2月29日，上海市规模以上工业企业复工率达94.5%，人员到岗率达64.6%，复产率达66%，但中小企业复工率仅为53%，人员到岗率为45%，由此可见，中小企业受到疫情的影响是巨大的，且相当一部分直至近日还无法正常复工，可以预见，在未来有可能会有一批企业因资金困难而陷入危机甚至破产。而一旦企业倒闭或破产，其与员工之间的纠纷、与债权人之间的纠纷，则极易引发群体性社会矛盾，造成社会不稳定。

（四）民商事纠纷方面

由于疫情所导致的大量合同纠纷、劳资纠纷等民商事纠纷，在疫情过后都将涌现出来，假如此类纠纷未能及时妥善处理，将引发大量的诉讼、仲裁、行政诉讼、行政复议、行政裁决案件，给各级人民法院和政府造成极大的压力和负担，也不利于社会稳定。 

三、当前解决矛盾纠纷的方式及优缺点分析

当前，多元化纠纷解决机制主要分为两大类型：

（一）诉讼纠纷解决机制

诉讼是最为正式和最权威的纠纷解决方式，其优点一是客观性。诉讼是基于法院代表国家作为纠纷处理的主体主持诉讼活动，保证过程和结果的客观性，处理过程与结果均不受当事人的干扰。二是公平性。诉讼活动是严格依照诉讼法等相关法律制度规定程序进行案件审理，追求程序公平，保证了纠纷的有序公平解决。三是强制性。诉讼具有国家强制力保障，法院有权对妨碍诉讼秩序的行为人采取强制措施，在当事人不履行判决时甚至可以依法采取强制执行等措施。

而诉讼的缺点一是成本高，从国家层面来说，整个诉讼过程的顺利进行到结果的最终执行，国家要投入大量的人力、财力，从当事人层面来说，不管纠纷处理结果如何，当事人均要耗费大量的精力、财力。二是耗时长，程序严格，保证了公正，但同时由于其繁琐和死板，环节过多，甚至由于目前各级法院案件过多造成“积案”等原因，耗费大量时间，导致诉讼效率低下。三是结果合法但未必合理。法律规定保证了过程和结果的合法性但没有考虑其他主客观因素，容易造成结果合法但是不合理，当事人对诉讼结果从内心很难接受，造成对诉讼的不信任。

（二）非诉讼纠纷解决机制

非诉讼纠纷解决机制主要包括仲裁、行政复议、行政裁决、调解等方式。

1、仲裁

仲裁是指纠纷当事人在自愿的基础上达成协议，将纠纷提交非司法机构的第三者审理，由第三者做出对争议各方均有约束力的裁决的一种解决纠纷的方式。

仲裁的优点一是自愿性，在双方协商一致的基础上，仲裁裁决原则上可以按当事人的意思做出，这一特点使双方当事人较为信服裁决结果，从内心上不会产生抵触情绪。二是灵活性，仲裁在程序上不像诉讼那样严格，很多环节均可以被简化。三是及时性，仲裁实行一裁终局制度，一旦裁决即发生法律效力。四是保密性，仲裁案件的审理和裁决的结果原则上不对外公开，有利于保护商业秘密。

仲裁缺点一是由当事人确定仲裁员人选，虽然体现了当事人的意愿， 但也为仲裁结果的不公埋下隐患。二是仲裁强调一裁终局，一旦出现裁决错误则很难得到改正。 三是仲裁机构出于独立地位，仲裁员在仲裁过程中的权力过大、自由度过高，没有有效的约束和限制。四是受理范围相对诉讼来说受到相当的限制， 并不是所有的纠纷均可以选择仲裁方式予以解决。

2、行政复议

行政复议是与行政行为具有法律上利害关系的人认为行政机关所作出的行政行为侵犯其合法权益，依法向具有法定权限的行政机关申请复议，由复议机关依法对被申请行政行为合法性和合理性进行审查并作出决定的活动和制度。

行政复议的优点一是效率高，行政复议的程序简化，没有诉讼程序那么严格，且时效较短，有利于提高效率。二是成本低，行政复议费用无需相对人承担，由行政复议机关的行政经费予以保障。三是审查内容更全面，行政复议对行政行为合理性的审查，使其能够更好地倒逼行政机关提升执法质量，实现良好行政要求。

行政复议的缺点一是行政复议管辖体制影响了行政复议的公正和权威，复议机关本身就是被申请人的上一级行政机关，有时难以保证行政复议的公正性。二是行政复议程序的缺陷，难保公正和效率，行政复议程序原则上都是书面审理，且没有质证、辩论等具体规定，缺乏公开性，难以充分听取双方当事人的意见。三是复议机关从事行政复议工作的人员不足，素质参差不齐，影响行政复议质量。

3、行政裁决

行政裁决是指行政主体依照法律授权和法定程序，对平等主体之间发生的与行政管理活动密切相关的、与合同无关的特定民事、经济纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。

行政裁决的优点一是低成本，避免司法资源的浪费，缓解、分担审判机关的压力。二是高效率，行政机关来负责处理更具有专业化的民事纠纷，不但专业性强，且避免了诉讼的繁琐程序。

行政裁决的缺点一是主体缺乏独立性，往往行政裁决主体与作出行政行为的主体是一致的，都是行政机关以及各级政府及其部门，因此裁决结果难以令当事人信服。二是缺乏程序性的具体规定，从受理、听证、举证、陈述和申辩、调解、送达和执行等方面的具体程序，绝大多数现有的行政裁决法律规定甚少。

4、调解

调解包括司法调解、仲裁调解、行政调解、人民调解、律师调解、行业调解等。

调解的优点一是程序灵活、简易，不必严格按照诉讼法所规定的程序的进行，调解场合、调解次数、调解方式等不受限，相比较诉讼解决纠纷更为灵活，有利于节约司法及社会资源。二是具有经济性，调解通常成本较低甚至免费，可以节约纠纷解决成本。三是更能实现情与法的融合，将法与情融合在调解过程中实现法与情的统一，使法的实施更易于被广大人民群众所接受。四是更有利于社会和谐，调解基于当事人的自愿，可以有效地各类矛盾的产生，符合建设社会主义和谐社会的要求。

调解的缺点一是调解过于注重自愿原则， 要求当事人双方必须是自愿参与， 任何一方不愿意参与调解，则调解难以发挥其相应功效。二是除了司法调解和仲裁调解以外，其余类型的调解不当然具有强制力。三是调解的质量高低不一，其主要原因在于调解员的素质参差不齐，影响调解质量和效率。

5、信访

信访制度是人民群众最为熟悉的一项维权救济制度，在实践中是我国一项独特的化解社会矛盾与纠纷的非诉讼纠纷解决制度，而且起着社会维护稳定的托底作用。往往所有维权的法律途径都走完了最终汇集到信访这一托底途径。近几年，各级党委政府将非诉讼纠纷解决机制引入信访矛盾化解。试点建立了人民调解与信访的对接机制和律师参与信访工作的机制，起到了很好的效果。 

四、关于解决复工复产复市后社会矛盾的建议

（一）主要采取非诉讼纠纷解决机制特别是调解的方式化解社会矛盾

当前处于疫情防控和复工复产复市的关键时期，各类社会矛盾也逐步显现。但由于司法资源严重不足，而法院受理的案件量仍在不断增加，法院已经普遍存在案多人少的问题，且矛盾十分突出，目前已无法投入大量人员和精力处理复工复产复市后产生的各类社会矛盾。

因此，针对在疫情防控条件下的复工复产复市后产生的各类社会矛盾，应主要采取非诉讼纠纷解决机制进行化解。同时，由于仲裁、行政复议、行政裁决同样存在人员不足、资源紧张的问题，同样可以加强调解化解纠纷和矛盾的力度，而调解手段中，律师调解、行业调解等仍有大量可进一步开发的空间，特别是在疫情防控和复工复产复市背景下的矛盾化解具有很强的法律性、专业性，上海目前有超过2万名律师，因此，充分发挥律师调解在疫情防控和复工复产复市化解各类社会矛盾就很有必要。

（二）重点完善多元化纠纷解决机制，构建上海“大调解”工作格局

2019年11月29日，本市已正式启动“法院司法局一站式多元解纷平台”，明确将在本市各区成立非诉讼争议解决中心，实现司法行政机关与法院“无缝对接”，通过“一站式分流机制”把法院各类非诉讼纠纷案件发送到全市数千家调解组织；同时，要发挥非诉讼争议解决中心指导的作用，将各类非诉讼的社会纠纷与矛盾导入到各类调解组织尤其是律师调解组织中进行化解。或将各类专业调解尤其是律师调解组织导入到各类社会矛盾与纠纷聚集地与源头，进行驻点化解或导出化解。着力构建大调解工作格局，推进本市调解工作创新发展。

当前，针对本市多元化纠纷解决机制存在的如诉讼与非诉讼纠纷解决机制衔接不畅、非诉讼纠纷解决机制法律规定不完善、缺乏体制机制保障、多种非诉讼解决方式发展失衡，重人民调解轻社会调解尤其是律师调解等问题，建议从以下方式重点完善多元化纠纷解决机制，提高社会矛盾化解效率，构建大调解工作格局：

1、加强司法行政机关的主体领导和统筹协调

司法行政机关作为多元化纠纷解决机制建立的主导部门，应加强与法院、信访等纠纷和社会矛盾聚集源头的衔接，在做好人民调解对接同时，积极引入律师调解组织、行业性调解组织等社会组织，推进各类非诉讼纠纷解决途径与诉讼、行政复议、行政裁决、仲裁、信访途径的有效对接，针对各类受理机构疫情相关的各类纠纷与社会矛盾，适合调解的，在非诉讼争议解决中心指导下，分流到各类调解组织尤其是律师调解组织中进行化解，提升非诉讼争议解决中心解决纠纷和指导各类调解组织调解纠纷和社会矛盾的权威性和公信力。

2、完善社会调解特别是律师调解的立法规制和体制机制保障

长期以来，司法调解、仲裁调解、人民调解已有相对规范的法律规制，但社会调解特别是律师调解近年来刚刚起步，缺乏立法方面的强有力支撑，适用的范围、原则、程序等没有法律规定的统一标准。律师调解目前只有各级法院与司法行政部门联合发的文件，还没有形成体制机制的保障，特别是资金严重短缺，缺乏相应的奖励制度和补贴办法，限制和影响了律师调解工作的发展。

因此，为了进一步发挥律师在调解工作中的作用，建议积极引导律师参与矛盾调解化解，加强对律师调解队伍的管理，建设高水平的调解律师队伍，加强对于律师参与调解工作的经费保障和税收支持，争取财政预算，并在将律师参与调解工作纳入政府购买服务的同时，鼓励律师调解市场化。

3、加强多元化纠纷解决机制的宣传工作

利用多平台、多渠道、多方式宣传多元化纠纷解决机制工作在疫情防控和经济社会发展中的重要作用，树立模范典型，加强正面引导，不断提高大调解工作体系的知晓度，牢固树立依靠法治思维、法治方式解决矛盾纠纷的理念，引导当事人首选“一站式”非诉讼争议解决平台。

（三）加强各部门协作联动，形成工作合力

人社、民政、市场监管、金融等部门应根据疫情和经济社会发展情况，适时制定有利于企业复工复产复市和经济社会发展的优惠政策，与企业共渡难关，确保社会和谐稳定。

公安、市场监管局等单位应深入社区和与民生关系密切的企业，密切联系群众，加强对社区矛盾纠纷汇总、梳理、研判，推广基层创造的好做法好经验，不断提高化解矛盾纠纷的针对性、有效性。

同时，各部门职能部门应入驻非诉讼争议解决中心，对社会公众、企业和其他社会组织提出的政策法律咨询问题进行权威解答，妥善处置群众经常遇到的社区管理、房屋租赁、薪酬福利、卫生防疫等方面的纠纷。