如何破解城镇化过程中的宪法难题

2013年第07期    作者:殷啸虎    阅读 7,893 次

 党的十八大报告提出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合，工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。李克强在《学习党的十八大精神，促进经济持续健康发展和社会进步》的讲话中也指出：城镇化是扩大内需的最大潜力。他指出：我国城镇化率刚超过50%，如按户籍人口计算仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。差距就是潜力。从现代化发展规律看，今后一二十年我国城镇化率将不断提高，每年将有相当数量农村富余劳动力及人口转移到城市，这将带来投资的大幅增长和消费的快速增加，也会给城市发展提供多层次的人力资源。

　　城镇化是中国未来发展的基本方向，但就我国的国情而言，目前面临着诸多问题。如果从城镇化法律层面的“顶层设计”角度而言，首先涉及的是宪法方面的问题。因为城镇化不是简单的农民进城和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变，而这些重要转变的背后，涉及宪法层面的制度变革。客观面对城镇化面临的宪法难题，并从宪法上寻求破解之路，是必须认真应对的问题。

改革开放30多年来，我国城镇化速度很快，不仅推进了城市建设的发展，加速了城乡一体化的进程，而且在这个过程中，对长期以来形成的城乡二元格局形成了挑战，促使人们从宪法角度对城镇化过程中的问题进行了更深层次的思考，深化了人们对公民平等权的认识。

　　（一）市场经济条件下如何保障农民与市民平等权利与地位

　　市场经济的发展，以自由、平等、竞争为条件。市场经济是主体地位平等、意志自由的经济，为了确保这种平等与自由，必须依靠法治；而市场经济对法律的客观要求，首先又是对宪法的需求。宪法是市场经济的产物，又是市场经济的保障；而宪法对市场经济的保障首先在于对于公民平等权利的保障。长期以来，我国城乡二元格局的现状，实际上将公民分为了“市民”与“农民”两类人群，这两类人群由于其居住环境和所从事的职业的差别，造成了他们之间相对的隔离状态。改革开放以来，随着城镇化的发展，大量农民进入城市，他们在给城市发展和建设做出巨大贡献的同时，自身却也面临着尴尬的局面：他们从事的是工人的工作，却没有工人的身份，人们只能用“农民工”对他们进行称呼；他们与市民生活在一起，却不能与市民享有同等的权利；他们背井离乡进城打工，却又故土难离，每当岁末浩浩荡荡的返乡农民工造就了“春运”这一极富中国特色的现象……所有这些现象的背后所反映出来的，是地位的差异和权利的缺失。

　　（二）迁徙自由问题被再度提出

　　城镇化发展要求农民能够自由迁徙，新中国初期的两部宪法文件《共同纲领》和1954年宪法对迁徙自由都是予以肯定的。而1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，通过严格的户籍制度的建立，事实上杜绝了农村人口自由迁往城市的可能性。改革开放以来，随着市场经济的发展，人口的流动，自由迁徙的限制在事实上被打破。但是，一方面，城市建设需要大量的各种人才和劳动力；另一方面，大量外来人口流入城市又给城市造成了巨大的就业压力；同时，大量外来人口的无序流入，给城市治安和管理带来了诸多问题。在这种情况下，既要引入大量外来人口进入城市，又要控制外来人口进入城市，从而使得城市采取了具有各地特色的户籍管理政策。而对于那些想进入城市的人而言，这种户籍政策无疑是一个巨大的藩篱，阻挡了他们进入城市之路。他们呼吁从宪法上承认并保障公民的迁徙自由。

　　（三）在市场经济条件下，如何顺应时代发展要求，改革现行的土地所有制

　　我国宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在城镇化过程中，必然要涉及到大量的对集体土地的征收。虽然宪法对土地征收的原则作了规定，但由于相关法律的不完善、相关政策的不到位，从而在集体土地征收过程中出现了一系列的问题，引发了大量的社会矛盾甚至是群体性事件。

　　城镇化的发展，要求宪法的确认和保障；同样，城镇化的发展，也需要宪法进行规范。习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”城镇化的过程，也是各种利益关系冲突、协调和整合的过程。在这个过程中，公民的宪法意识和法治意识不断提升，推动了相关法律制度的健全和完善，推动了宪法的实施，同时也从宏观层面对如何从宪法层面保障、规范城镇化发展提出了新的、更高的要求。

城镇化的发展，应当在宪法和法律的框架范围内进行，并且依照宪法和法律的规定，规范城镇化发展的过程；但同时又不可否认，城镇化的发展，依然面临着复杂的宪法和法律方面的难题甚至是束缚。要破解城镇化发展过程中的难题，首先要破解城镇化面临的宪法难题。从我国的现实而言，城镇化面临的宪法难题是多方面的，但核心是与农民身份及利益紧密联系在一起的土地问题。可以说，城镇化过程中所面临的宪法难题都是与土地有关的、是由土地问题引申出来的。

（一）城镇化的过程中，农民承包的土地和依法享有的宅基地的权属发生变化，由此而带来了一系列的问题。

　　如前所述，根据我国宪法的规定，农村土地属于集体所有，农民个人对其承包的土地和宅基地从法律上说，只有使用权、经营权而没有所有权，对此宪法第8条明文规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”根据《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施细则》第2条规定：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地归国家所有。应该说，法律的规定是很明确的，但在实际执行过程中，却面临着一些难题。

　　首先，集体土地的所有者是谁？或者说，在集体土地征收时，政府同谁进行“谈判”？根据相关法律，集体土地处分权属于集体，根据《中华人民共和国土地管理法》第15条规定：“……农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”土地所有权转让的程序应当比承包经营程序更严格，即起码是未经2/3以上的村民会议成员或村民代表的同意，不能对集体土地实行征用。但事实上的情形却并非如此，土地征收方和被征收方处于完全不平等的地位，集体土地所有者的权利要得到保护显然是很难了。

　　其次，征地补偿是对土地所有权的补偿，还是对土地使用权的补偿，抑或是对土地收益的补偿？《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。也就是说，不同地方、不同用途的土地的补偿标准是不同的。这对于保障被征地农民的利益是有益的，但同时带来的问题是：第一，农民对土地所拥有的所有权在土地征收过程中并没得到体现，自然也就得不到保障；第二，征地之后土地增值部分的收益分配不均，往往是开发商拿走了40%到50%，政府拿走20%到30%，村级组织留下25%到30%，而农民拿到的补偿款只占整个土地增值收益的5%到10%。有人将此比喻为开发商和地方政府“吃肉”，失地农民“喝汤”，这必然会引发矛盾和冲突；第三，有些地方的土地补偿标准的提高得益于当地城市的经济发展而不是土地本身的用途，但结果却是由被征地的农民得益，一夜暴富，最终是由购房者支付了高额的征地成本，从而推高了城市的房价，反过来又制约了城镇化的发展，这也是一种不公平的现象。

　　其三，为了解决城镇化过程中的集体土地所有权问题，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。应当说，土地流转是城镇化过程中土地改革的大势所趋，但土地流转并没有解决土地的权属问题，农民依然可以从土地获得收益，如果同时获得市民身份，等于获取双重利益，这对于原来生活在城市的市民来说也是不公平的，又会产生新的社会问题。

　　其四，在城镇化过程中，农民流向城市的路径是多元的，而不是定向的；而城镇化过程中农民失去的那部分土地所拥有的利益，基本上是由当地政府获得的，而接纳失地农民的城市不仅没有获得利益，相反还要为接纳进城的失地农民投入大量的人力物力去解决他们的就业、子女教育、居住以及由此而产生的一系列问题，必然会增加地方财政以及其他相关方面的压力，这也正是绝大多数城市在开发户籍问题上持反对意见的主要原因之一。

　　（二）城镇化的过程同时也是农民身份向市民身份转变的过程，如何解决农民的户籍问题是目前困扰城镇化的一个突出问题。

　　农民进入城市却并没有取得市民的身份，其原因就是现行户籍制度的限制；而农民不能获得城市的户籍，就不能真正从法律上融入城市。户籍问题成为客观上制约城镇化发展的一个重要因素，成为阻隔在城乡之间的主要壁垒。为此，有不少学者呼吁，要改革现行的户籍制度。但问题是，户籍并不是农民身份向市民身份转变、村民身份向居民身份转变那么简单，户籍背后所蕴涵的，是各种福利待遇，它牵涉到的是各种复杂的利益关系，各种问题也是由此而产生的。

　　首先，从法律上说，农民所依法享有的福利待遇和保障是附属于土地的，而市民所享有的福利待遇和保障是附属于户籍的。农民进城后，如果在老家保留了土地，同时又获得了城市的户籍，就等于享受了“双重福利”，是不符合宪法关于“法律面前人人平等”的精神的；如果土地被征收了，那么获得利益的土地征收方是否应当向、并且如何向接纳失地农民的城市支付给予农民户籍所产生的各种成本？如果给予失地农民各种福利待遇所需的成本都由接纳的城市来承担，土地征收方坐享利益，这显然也是不公平的。

　　其次，从各地的实际情况来看，市民的福利都是由地方财政解决的，城市发展的规模、配套设施的建设，取决于地方财政的状况。如果由地方财政来承担进城农民因户籍而产生的各种福利待遇，显然是地方财政所无法负担的。在这种情况下，完全开放户籍，尤其是开放大中城市的户籍，不仅是不现实的，也是不可行的，因为这必将吸引更多的人进入城市。在各种福利保障都无法到位的情况下，必然会拖垮城市的建设。前不久媒体报道的中国几乎所有城市的市长都反对进行户籍制度改革，原因就是地方财政无法负担。这不是借口，事实就是如此。因此，这些问题不解决，户籍开放的问题可能会永远争论下去。

　　（三）城镇化必然使大量农民进入城市，而农民进入城市后，又引发了自身权利以及相关人群权利的平等保护问题。

　　一是就业问题。农民工相对而言文化层次较低，择业面较窄，大都只能从事一些低端的、以体力劳动为主的工作。而城市经济发展的目标是新兴产业，在产业转型过程中，无法吸纳和消化大量的低端劳动力，这就使得农民工在就业市场上居于不利地位，加上就业竞争的激烈，使得农民工劳动就业权的实现与保障面临了诸多问题。

　　二是社会保障问题。目前在城市工作的农民工虽然可以同市民一样参加城镇保险，享受社保待遇，但由于这些待遇要等到退休后才能够兑现，而农民工的流动性很大，各地社保政策不统一，一旦离开了城市，这些待遇就有可能会落空。因此，农民工往往不愿缴纳社保，一些用工单位也借此机会不替农民工缴纳社保，对农民工的社保政策在实际上并没有落实。

　　三是随迁人员的生活和教育问题。根据我国《义务教育法》规定，随迁的农民工子女可以在当地享受义务教育的权利。但由于各地的教育资源不均衡，必然会对其平等的受教育权产生影响。一些地方的民工子弟学校就是这种现实下的畸形产物。此外，还有大量的随迁农民工的家属，他们虽然工作、生活在城市，但无法享受到城镇居民同等的公共服务和社会保障。这也给推进城镇化提出了一个更深层次的难题。

　　（四）城镇化过程中的人身进入与观念融入的问题

　　城镇化的过程，不仅是农民“进入”城市的过程，更是农民“融入”城市的过程；在这个过程中，农民不仅要在人身方面融入城市，更要在观念方面融入城市。目前比较突出的问题是，农民在进入城市的过程中，并没有完全融入城市，更没有在观念上融入城市。他们大多数人依旧保留着农村的思想观念、生活习惯和行为方式，在遇到问题时，不习惯通过法律途径去解决问题，而往往是借助于亲友的力量、通过暴力或者准暴力的手段去解决问题，结果是旧的问题没有得到解决，新的问题又产生了，甚至会导致大规模的暴力冲突，影响了社会的和谐稳定，也加深了同市民之间的隔阂与对立。因此，如何使农民在进入城市的同时，在他们的思想观念、生活方式等方面也能够真正融入城市，用法治意识和法制观念来约束和引导自身的行为，是城镇化过程中所必须予以认真面对的问题。

城镇化需要进行顶层设计，从法律上而言，城镇化的顶层设计就是首先要解决城镇化过程中面临的宪法难题。破解城镇化宪法困境绝不仅仅是“修宪”就能够实现的，它要求理论和实践层面的研究和探索，客观理性地分析存在的问题及其原因，寻求解决问题的路径。

（一）明确集体土地所有权的内涵，切实保障农民对土地拥有的权利

　　城镇化的过程首先涉及土地所有权的转移，土地征用也好，土地流转也好，如果不能明确集体土地所有权的内涵，那么所有措施都有可能是治标不治本，无法从根本上解决问题。既然宪法明确农村集体土地属于集体所有，那么村组织也好，村民代表会议也好，他们只是代表村民管理集体土地，集体土地的所有权应当属于每一个村民所共有。而现行的制度和措施实际上是将农民对土地的权利“虚置”了，他们在征地谈判中处于劣势地位，没有法律上平等的话语权，甚至只要搞定村干部，一切就都OK。这也为农村组织中个别人利用职权牟取私利留下了巨大的寻租空间，农村中因征地引发的群体性事件，也大都与此有关（广东的“乌坎事件”就是一个典型），从而增加了城镇化的社会风险成本。因此，应当在宪法上进一步明确肯定农民对集体土地的所有权，赋予农民主体地位，通过与农民的平等对话，规范土地征收行为，维护农民对土地的合法权益，保证所有对土地的补偿能够切实落实到农民手中，以减少城镇化的阻力，使农民的生活能够通过城镇化得到切实的提高和保障，兑现党的十八大报告中提出的“提高农民在土地增值收益中的分配比例”的承诺。

　　（二）审慎面对户籍问题，积极稳妥地探索户籍改革的可行路径

　　户籍问题是城镇化的瓶颈问题，现行的户籍制度应当进行改革，但改革户籍不等于开放户籍，也不等于废除户籍制度。从目前的情况看，完全开放大中城市的户籍是不切实际的，也是不可行的。目前对户籍制度和与之相关的迁徙自由问题有一个认识上的误区，那就是认为户籍是限制了农村人进城。其实户籍也好，迁徙自由也好，它不是单向的，而是双向的。农村人不能随意将户籍迁移到城市，同样城市人也是不能随意将户籍迁移到农村的；农村人进城后没有户籍就不能享受城市的市民所享有的福利待遇，同样城里人到农村同样也不能享受到农村户籍所包含的承包地和宅基地等种种福利待遇。现行的法律和政策无法保障城里人自由迁徙到农村生活，那又如何能够保障农村人自由迁徙到城市里生活呢？道理其实是一样的。因此，在目前的情况下，较为现实的并且可行的做法，是以就近安置、中小城市安置为主，这样既能够减少安置的成本，又能够使农民尽快融入城市，更为重要的是可以减少大中城市的压力，支持和推进中小城市和新兴城市的建设，推动城市化进程协调可持续发展。

　　（三）实行以土地换保障，平等保护农民的合法权益

　　如前所述，农民的福利和保障是附属于土地的，农民因土地征收、流转等原因进入城市，如果不能与市民享有平等待遇，是有悖于宪法精神的；但如果给予农民与市民同样的福利待遇，同样也是有悖于宪法精神的，因为正如前面已经说到的那样，如果农民因土地征收、流转等原因获得了补偿后，又享受市民同等的待遇，那就是享受了双重福利，这对于没有土地的城市居民而言，也是不公平的。但是在城镇化的过程中，这又是必须面对和解决的问题。而要解决这个问题，同样也涉及到多方面的因素。目前一些地方在城镇化过程中实行的以土地换保障的经验和做法，值得我们借鉴和推广。那些地方的做法是：进城的农民如果交出承包地的，可以在城市中享受相应的福利保障；如果交出宅基地的，则可以在城市享受廉租房、保障房等住房保障待遇。而农民交出的土地通过置换等方式，拓展用途，进一步推进城镇化建设。

城镇化的过程中必须保障农民的合法权益，但这种保障必须是真正建立在宪法所要求的“法律面前人人平等”的基础之上的。要破解城镇化过程中的宪法难题，首先要找出形成难题的原因。只有对农民在宪法上所享有的权利的内涵有一个正确的认识和定位，并在此基础上采取科学、积极并且公平合理的对策，才能有效化解城镇化过程中的矛盾，推进城镇化的发展。●