新型冠状病毒感染的肺炎疫情发生以来，从1月23日至今，我国绝大部分省份都已先后启动重大突发公共卫生事件一级响应。一级响应是国家在面临战争和重大灾难时的最高应对级别。那么，一级响应启动后，在疫情防控中，政府及相关职能部门和机构应履行何种职责？有权采取哪些措施？又将承担哪些法律责任呢？本文在综合多部应急法律法规的基础上，就上述几大问题一一展开论述。

一、一级响应下政府在应急处置与救援方面有哪些职责？可以采取哪些措施？

（一）负责突发事件应急工作，统一领导、组织协调

1、成立突发事件应急指挥机构，统一领导

1.1国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。

1.2县级以上地方各级人民政府设立突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。

（参见《突发事件应对法》第八条）

2、调集、征用本行政区域内各类人员、物资、交通工具、设施和设备

2.1国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。

2.2 请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。

（参见《传染病防治法》第四十五条、《突发事件应对法》第十二条、四十八条、五十二条）

3、信息的上报和通报

3.1地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。

3.2突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。 突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。

3.3省、自治区、直辖市人民政府应当在接到重大、紧急疫情报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告；国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件，应当立即向国务院报告。

3.4县级人民政府应当在接到报告后2小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告；设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告。

3.5县级以上地方人民政府有关部门，已经发生或者发现可能引起突发事件的情形时，应当及时向同级人民政府卫生行政主管部门通报。

（参见《突发事件应对法》第七条、三十九条、《突发公共卫生事件应急条例》第十九条、二十条、二十三条）

（二）进行监测和预警

1、发布相应级别警报，决定进入预警期。

2、采取如下预警期措施：

2.1启动应急预案；

2.2组织人员对突发事件信息进行分析评估，对突发事件进行预测；

2.3定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果；

2.4向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。

2.5责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；

2.6调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所；

2.7采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行；

2.8及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；

2.9转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；

2.10关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；

（参见《突发事件应对法》第四十三条、四十四条）

（三）患者或受害者的救治与救援

1、对病人进行抢救、隔离治疗。

2、在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障。

3、组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员。

4、向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫。

（参见《突发事件应对法》第四十九条、《传染病防治法》第四十一条）

（四）控制疫情发展

1、启动应急预案

1.1在全国范围内或者跨省、自治区、直辖市范围内启动全国突发事件应急预案，由国务院卫生行政主管部门报国务院批准后实施。

1.2省、自治区、直辖市启动突发事件应急预案，由省、自治区、直辖市人民政府决定，并向国务院报告。

2、迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区。

3、实行交通管制。

4、禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所。

5、中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动。

6、启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具。

7、向上级政府报告并经批准后，可以采取如下措施：

7.1对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施。

7.2停工、停业、停课；

7.3封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；

7.4控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽。

7.5可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区，国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。

8、疫区封锁。

8.1省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；

8.2封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。

9、实施交通卫生检疫。

10、加强粪便管理，清除垃圾、污物管理；加强自来水和其他饮用水的管理。

11、开展防病知识的宣传。

12、组织对传染病病人、病原携带者、染疫动物密切接触人群的检疫、预防服药、应急接种等。

13、供应用于预防和控制疫情所必需的药品、生物制品、消毒药品、器械等。

14、对突发事件应急处理工作进行督察和指导。

15、开展群防群治：街道、乡（镇）以及居委会、村委会协助卫生行政部门和其他部门、医疗机构，做好疫情信息的收集、报告、人员分散隔离及公共卫生措施的实施工作。

（参见《突发事件应对法》第四十九条、五十一条、五十五条《传染病防治法》第四十一条、四十二条、四十三条、四十四条、《传染病防治法实施办法》第五十二条 、五十三条、《突发公共卫生事件应急条例》第二十六条、二十七条、二十八条）

（五）信息发布

1、行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式。其中突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况属于行政机关主动公开的范畴。

（参见《政府信息公开条例》第二十条第十二项）

2、有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。

3、履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定 统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

（参见《突发事件应对法》
第十条、第五十三条）

4、国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。 公布传染病疫情信息应当及时、准确。

（参见《传染病防治法》第三十八条、《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条）

5、事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻 发布会等。

6、各级人民政府卫生行政部门根据医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构提供的监测信息，按照公共卫生事件的发生、发展规律和特点，及时分析其对公众身心健康的危害程度、可能的发展趋势，及时做出预警。

（参见《国家突发公共事件总体应急预案》第3.4条、3.2条）

[备注：通过对上述法律依据的梳理，我们可以发现在信息发布的主体、内容等方面存在冲突。

《突发事件应对法》和《传染病防治法》这两部法律都是目前特殊形势下所适用的法律。但是我们发现，《突发事件应对法》规定的信息发布主体是履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，发布的内容是与突发事件事态发展和应急处置工作相 关的信息。根据《突发事件应对法》第十条、第二十条、第四十三条、第四十四条、第四十五条的规定，主要包括:政府的决定、命令；危险源、危险区域信息；预警警报；反映突发事件信息的渠道；突发事件预测信息和分析评估结果；可能受到突发事件危害的警告及宣传相关常识公布咨询电话；采取特定措施避免或减轻危害的建议、劝告等。《传染病防治法》规定的信息发布主体是国务院卫生行政部门或其授权的省、自治区、直辖 市人民政府卫生行政部门，公布的信息仅限于传染病疫情相关的信息。因此，疫情当前，相关政府及卫生行政部门可以根据各自的职责和应对形势的需要灵活选择，但是需注意信息的正确性和统一性。

另外几部行政法规和规范性文件较之于两部法律而言，位阶较低，发生冲突时应该适用上位法。]

（六）维护社会稳定

1、保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应。

2、依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序。

3、依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安。

4、国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。

（参见《突发事件应对法》第四十九条、五十一条）

二、一级响应下政府部门及相关机构有哪些职责？可以采取哪些措施？

（一）卫生行政部门

1、主管传染病防治及监督管理工作。

1.1国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作；

1.2县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。

2、上报职责。

2.1接到疫情报报告的卫生行政主管部门应当在2小时内向本级人民政府报告，并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。

2.2省级政府卫生行政部门接到发现甲类传染病和发生传染病暴发、流行的报告后，应当于六小时内报告国务院卫生行政部门。

3、通报职责。

3.1国务院卫生行政主管部门应当根据发生突发事件的情况，及时向国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门以及军队有关部门通报。

3.2突发事件发生地的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门，应当及时向毗邻省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门通报。

3.3接到通报的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门，必要时应当及时通知本行政区域内的医疗卫生机构。

4、监督检查的具体职责：

4.1对下级人民政府卫生行政部门履行本法规定的传染病防治职责进行监督检查；

4.2对疾病预防控制机构、医疗机构的传染病防治工作进行监督检查；

4.3对采供血机构的采供血活动进行监督检查；

4.4对用于传染病防治的消毒产品及其生产单位进行监督检查，并对饮用水供水单位从事生产或者供应活动以及涉及饮用水卫生安全的产品进行监督检查；

4.5对传染病菌种、毒种和传染病检测样本的采集、保藏、携带、运输、使用进行监督检查；

4.6对公共场所和有关单位的卫生条件和传染病预防、控制措施进行监督检查。

省级以上人民政府卫生行政部门负责组织对传染病防治重大事项的处理。

5、县级以上人民政府卫生行政部门在履行监督检查职责时，有权进入被检查单位和传染病疫情发生现场调查取证，查阅或者复制有关的资料和采集样本。

6、县级以上人民政府卫生行政部门在履行监督检查职责时，必要时可以采取封闭公共饮用水源、封存食品以及相关物品或者暂停销售的临时控制措施，并予以检验或者进行消毒或销毁。

7、在国内或者国外检疫传染病大流行的时候，国务院卫生行政部门应当立即报请国务院决定采取下列检疫措施的一部或者全部：

7.1下令封锁陆地边境、国界江河的有关区域；

7.2指定某些物品必须经过消毒、除虫，方准由国外运进或者由国内运出；

7.3禁止某些物品由国外运进或者由国内运出；

7.4指定第一入境港口、降落机场。

（参见《传染病防治法》第六条、《突发公共卫生事件应急条例》第二十条、二十三条、《传染病防治法》第三十三条、第三十四条、五十三条、五十四条、五十五条、《传染病防治法实施办法》第三十六条、四十条、《国境卫生检疫法实施细则》第九条）

（二）医疗机构

1、对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；

2、对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；

3、对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。

4、拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。

5、发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。

6、对本单位内被传染病病原体污染的场所、物品以及医疗废物，实施消毒和无害化处置。

7、对传染病病人或者疑似传染病病人提供医疗救护、现场救援和接诊治疗，书写病历记录以及其他有关资料，并妥善保管。

8、实行传染病预检、分诊制度。

9、对传染病病人、疑似传染病病人，应当引导至相对隔离的分诊点进行初诊。

10、不具备相应救治能力的，应当将患者及其病历记录复印件一并转至具备相应救治能力的医疗机构。

（参见《传染病防治法》第三十九条、五十二条）

（三）疾病预防控制机构

1、接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时，应当立即报告当地卫生行政部门。

2、动物防疫机构和疾病预防控制机构，应当及时互相通报动物间和人间发生的人畜共患传染病疫情以及相关信息。

3、疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。

4、发现传染病疫情或者接到传染病疫情报告时，应当及时采取下列措施：

4.1提出划定疫点、疫区的建议，提出疫情控制方案；

4.2传染病暴发、流行时，对疫点、疫区进行卫生处理，向卫生行政部门提出疫情控制方案，并按照卫生行政部门的要求采取措施；

4.3指导下级疾病预防控制机构实施传染病预防、控制措施。

5、国境口岸所在地卫生行政部门指定的卫生防疫机构和港口、机场、铁路卫生防疫机构和国境卫生检疫机关在发现国境卫生检疫法规定的检疫传染病时，应当互相通报疫情。

（参见《传染病防治法》第三十条、三十三条、三十六条、四十条）

（四）出入境检验检疫机构

1、国境卫生检疫机关对入境、出境的人员实施传染病监测，并且采取必要的预防、控制措施。2、国境卫生检疫机关对检疫传染病染疫人必须立即将其隔离，隔离期限根据医学检查结果确定；对检疫传染病染疫嫌疑人应当将其留验，留验期限根据该传染病的潜伏期确定。

3、国境卫生检疫机关有权要求入境、出境的人员填写健康申明卡，出示某种传染病的预防接种证书、健康证明或者其他有关证件。

4、对患有监测传染病的人、来自国外监测传染病流行区的人或者与监测传染病人密切接触的人，国境卫生检疫机关应当区别情况，发给就诊方便卡，实施留验或者采取其他预防、控制措施，并及时通知当地卫生行政部门。

5、卫生检疫机关应当阻止染疫人、染疫嫌疑人出境，但是对来自国外并且在到达时受就地诊验的人，本人要求出境的，可以准许出境；如果乘交通工具出境，检疫医师应当将这种情况在出境检疫证上签注，同时通知交通工具负责人采取必要的预防措施。

（参见《国境卫生检疫法》第十二条、十五条、十六条、十七条、《国境卫生检疫法实施细则》第六条）

三、各级政府在灾后重建中应履行哪些职责？

（一）履行统一领导职责或者组织突发事件的县级以上人民政府职责

1、突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后：

1.1停止执行依照本法规定采取的应急处置措施；

1.2采取或者继续实施必要措施，防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。

（参见《突发事件应对法》第五十八条）

2、突发事件应急处置工作结束后

2.1立即组织对突发事件造成的损失进行评估；

2.2组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序；

2.3制定恢复重建计划，并向上一级人民政府报告。

2.4开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的，可以向上一级人民政府提出请求。

2.5及时查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。

（参见《突发事件应对法》第五十九条、六十二条）

3、其他职责

3.1保证参与救灾的公民在参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；

3.2对表现突出、成绩显著的公民，给予表彰或者奖励。

3.3对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。

（参见《突发事件应对法》第六十一条）

（二）受突发事件影响地区的人民政府职责

1、在突发事件应急处置工作结束后，受突发事件影响地区的人民政府应当：

1.1及时组织和协调公安、交通、铁路、民航、邮电、建设等有关部门恢复社会治安秩序；

1.2尽快修复被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施；

1.3根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。

1.4如开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的，可以向上一级人民政府提出请求。

（参见《突发事件应对法》第五十九、六十、六十一条）

2、受突发事件影响地区人民政府的上一级政府职责

应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援。

（参见《突发事件应对法》第六十条）

3、国务院的职责

根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。

（参见《突发事件应对法》第六十一条，也可以参照《汶川地震灾后恢复重建条例》《玉树地震灾后恢复重建总体规划》，制定和颁布相关的恢复重建条例或整体规划。）

四、违反法律规定后政府应承担哪些法律责任？

（一）责任主体

主要是地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关职能部门。

（二）违法行为主要集中在以下范围

1、有关突发事件、传染病信息的通报、报告、公布的及时性、完整性和真实性，是否存在隐瞒、缓报或谎报等情形；

2、是否依法采取恰当的措施；

3、是否服从上级的统一领导、指挥和协调；

4、救援资金、物资的使用及征用财产是否及时归还、补偿等。

（三）承担责任的方式主要有

1、行政责任

有权机关责令其改正、通报批评或警告，对于某些情形或造成一定后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

2、刑事责任

构成犯罪的，依法承担刑事责任。（具体刑事责任见后续第（五）部分）

（参见《突发事件应对法》第六十三条、第六十八条，《传染病防治法》第六十五条、第六十六条、第六十七条，《突发公共卫生事件应急条例》第四十八条、第四十九条。）

（四）其他主体的法律责任规定

1、卫生行政部门的职责和法律责任尤为突出。

因传染病疫情的特殊性，卫生行政部门未依法履行职责，很有可能会造成传染病传播、流行或其他严重后果。因此，对于未依法履行传染病疫情通报、报告、公布职责，或者隐瞒、谎报、缓报传染病疫情等；发生或可能发生传染病传播时未及时采取预防、控制措施的；未依法履行监督检查职责，或发现违法行为不及时查处的；未及时调查、处理对下级卫生行政部门不履职的举报；以及其他失职、渎职的行为，由本级人民政府或上级政府卫生行政部门有责令改正、通报批评，造成一定后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分。构成犯罪的，依法承担刑事责任。

（参见《传染病防治法》第六十六条）

2、有关机构或特殊行业的经营单位未履行法定职责的，也应承担相应责任。

如疾病预防控制机构、医疗机构、采血机构、国境卫生检疫机关、动物防疫机构、交通运输单位等。

（参见《传染病防治法》第六十八条、第六十九条、第七十条、第七十一条、第七十二条、第七十四条）

3、卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构因违法实施行政管理或预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或提起诉讼。

（参见《传染病防治法》第十二条）

4、以下情形下追究政府主要领导人和政府部门主要负责人个人责任，予以降级、撤职，开除等行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4.1县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未按规定履行报告职责，对突发事件隐瞒、缓报、谎报或授意他人隐瞒、缓报、谎报；

4.2国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门未按规定完成突发事件应急处理所需物资的保障的；

4.3突发事件发生后，县级以上地方人民政府及其有关部门对上级人民政府有关部门的调查不予配合或阻碍、干涉调查的。

（参见《突发公共卫生事件应急条例》第四十五条、第四十六条、第四十七条）

（五）相关刑事责任法律规定

1、侵犯公民个人信息罪

违反国家有关规定，向他人出售或者提供公民个人信息，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

违反国家有关规定，将在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者提供给他人的，依照前款的规定从重处罚。

（参见《刑法》第二百五十三条之一）

2、传染病防治失职罪

从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役。

（参见《刑法》第四百零九条）

3、司法解释相关规定

在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间，从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员，或者在受政府卫生行政部门委托代表政府卫生行政部门行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入政府卫生行政部门人员编制但在政府卫生行政部门从事公务的人员，在代表政府卫生行政部门行使职权时，严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的，依照刑法第四百零九条的规定，以传染病防治失职罪定罪处罚。 
　　在国家对突发传染病疫情等灾害采取预防、控制措施后，具有下列情形之一的，属于刑法第四百零九条规定的“情节严重”： 

3.1对发生突发传染病疫情等灾害的地区或者突发传染病病人、病原携带者、疑似突发传染病病人，未按照预防、控制突发传染病疫情等灾害工作规范的要求做好防疫、检疫、隔离、防护、救治等工作，或者采取的预防、控制措施不当，造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的； 

3.2隐瞒、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人隐瞒、缓报、谎报疫情、灾情，造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的； 

3.3拒不执行突发传染病疫情等灾害应急处理指挥机构的决定、命令，造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的； 

3.4具有其他严重情节的。

（参见《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十六条）