政府法律顾问制度广泛推行 专业律师助力法治政府广受点赞

2016年第02期    作者:周柏伊    阅读 8,105 次

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要普遍建立法律顾问制度。作为现代法治文明国家政治制度的重要组成部分，规范的政府法律顾问制度有利于提升政府依法决策和依法行政水平，对加快推进政府职能转变，实现建设法治政府的奋斗目标意义重大。

2015年8月，12位首批担任上海市政府兼职法律顾问的专家和律师从上海市市长杨雄手中接过了盖有上海市政府红印的聘书。此后，浦东新区政府、松江区政府、黄浦区政府和市食药监局、市司法局等单位也相继参照市政府模式，聘请了政府兼职法律顾问。

半年多来，政府法律顾问履职情况如何？评价如何？下一步计划如何？2016年初，上海市政协副主席高小玫带队调研，与上海市政府法制办及多名市政府兼职法律顾问座谈交流，听取大家的意见。上海市政府法制办充分肯定道，市政府兼职法律顾问制度实施情况良好，顾问们充分发挥“外脑”作用，发挥了“参谋”和“智囊”的作用。

政府法律顾问制度是一次重要的制度创新，今后3年上海各级政府机构都要聘任政府法律顾问，这对律师行业来说也是重大的历史发展机遇。

角逐：7名律师脱颖而出

2015年5月15日，《上海市人民政府关于推行政府法律顾问制度的指导意见》正式发布。《指导意见》明确，本市政府法律顾问由专职政府法律顾问和兼职政府法律顾问组成，专职政府法律顾问是政府法制机构的工作人员，兼职政府法律顾问则从资深的法学专家和执业律师中公开选聘。

报名非常踊跃，有82名律师和14位法学专家参与角逐，最终选出7名律师和5位专家。

报名条件非常严格，参与选聘的人员应思想政治素养良好，未曾受过刑事处罚和纪律处分，未在两个或两个以上省部级行政机关担任法律顾问。其中，法学专家应具有法学专业正高以上职称，在本专业领域具有一定的社会影响力；专职执业律师应熟悉本市情况，并在沪连续执业10年以上，在本专业领域具有一定的社会影响力。另外还要求年龄在50岁以下，以确保选聘的律师都是经验丰富、年富力强者。

这12位兼职法律顾问是如何选出的？据介绍，市法制办负责法学专家的报名资格审查与初选，并会同市法学会进行论证，市司法局、市律协负责专职执业律师的报名资格审查与初选。

在初选的基础上，市法制办按照差额原则形成兼职政府法律顾问候选名单，最后提交市政府兼职法律顾问选聘委员会，择优选拔。

最终7位律师和5位法学专家入选，这7位律师是乔文骏、吕红兵、孙志祥（女）、张毅、张鹏峰、盛雷鸣、游闽键。对于选拔出来的兼职法律顾问，上海首创实行合同管理，由政府部门通过购买服务的形式，支付法律顾问每人一年5万元的报酬。

2015年8月31日，12位首批担任市政府兼职法律顾问的专家和律师从上海市市长杨雄手中接过了盖有市政府红印的聘书。与聘书同时接到的，还有一份个性化的“任务清单”，上面列举着一年内所要完成的工作任务。

“要干些什么事，要考核什么，一目了然。”盛雷鸣拿到的“工作任务书”有8项内容，除了担任行政诉讼案件出庭应诉以及法规文件起草修订等工作外，他还要参与机动车额度总量控制和牌照拍卖制度课题研究报告，以及对规范性文件进行法律审查等个性化任务。

上海市浦栋律师事务所主任孙志祥是当选的唯一一位女律师。“我在律师领域从业多年，积累了不少经验，看到网站上挂着选聘公告，对律师的任职要求很高，挺有挑战性，就报了名。”被选上后，孙志祥挺自豪，“这是一种认可，更是一份责任。”

“很高兴能运用自己的法律知识为政府服务。”中伦律师事务所联合管理合伙人乔文骏难抑兴奋，“就似领到了‘身份证’，我将有更多机会参与政府的法律咨询等工作，接受新挑战。”

时任上海市政府法制办主任刘华此前接受记者采访时表示，政府法律顾问制度是一次重要的制度创新，引进外部的专业团队，加盟政府法制工作，对于推进政府依法行政、提升政府公信力，都将产生积极的影响。刘华指出，律师具备专业的法律知识，娴熟的处理诉讼和非诉讼的工作能力，广泛的社会联系。政府法律顾问的作用，就是律师运用自己的法律知识为政府服务，在法律的框架下规范政府行为。”

履职：有挑战也有成就感

半年多来，政府法律顾问充分发挥“外脑”作用，把制度“内嵌”到工作中，将法律研究、法律审核、法律咨询固化成为政府工作中的新常态，形成了专职法律顾问与兼职法律顾问优势互补的新格局，提升了法律顾问的“参谋”和“智囊”的作用。

2016年1月14日，上海市政协副主席高小玫带队，与上海市政府法制办及多名市政府兼职法律顾问座谈交流。

“不辱顾问重托，不负委员身份。”座谈中，张毅律师如是说。成为政府法律顾问后，他感觉与以前参加政协的民主协商明显不同，“当时还觉得自己是个局外人，负责提意见、挑问题。但是现在身份转换了，还要考虑到解决问题，成为对政府法制工作的必要而有益的补充。”

游闽键律师提到，市政府为他们准备了专门的办公场所，并办理了工作证，虽然只是一些小事，却让他们实实在在感受到了身份的转换。他参加了公共信用信息立法，召开了几次研讨会。对于个人来说，以前的业务领域多是有关知识产权的，担任顾问后涉及到的面比较广，需要大量学习。

张鹏峰律师也表示，做了市政府兼职法律顾问后，参与过行政复议、规范性文件备案审查以及研讨会等多项工作，他感到视野宽广了，但是责任也很重大，而且很有挑战。他接手的案件有一定的复杂程度，要站在全市的层面思考，才能妥善处理好很多细节问题。有时，他也感到“纠结”，有的规章缺乏上位法支持，但是现实又很需要，就要用创新思维，克服法律的滞后性。不过，这些权衡过程也促使他可以从立法的高度看问题，因此也会有成就感。

2015年10月，在三中院开庭的一起行政复议诉讼中，吕红兵律师首次作为市政府兼职法律顾问代表，出庭应诉，取得了良好的效果。

“从专业上来看，兼职政府法律顾问更能实现内外结合，贴身服务。”吕红兵说，“将按部就班和随机应变结合起来，更能够发挥正面作用。”

“要有守底线、不迎合的勇气。”这是上海市政协副主席高小玫对政府法律顾问的期望。高小玫希望，政府法律顾问在提供服务的过程中，要注重法治教化的作用。“现在社会还在法治转型中，公务员队伍崇法意识、法治思维都还需要培育。我们的政府法律顾问要多做讲法、释法的工作。这也是树立法治意识，遏制轻法惯性的过程。”高小玫说。

评价：热点问题及时给出专业意见

“市政府兼职法律顾问制度实施情况良好。”在1月14日召开的座谈会上，上海市政府法制办综合信息处处长李平如是说，这也是上海市政府法制办首次对兼职政府法律顾问作出评价。

据介绍，2014年初，民革上海市委根据党的十八届三中全会关于“普遍建立法律顾问制度”的要求，提出了“健全法律顾问制度，推进上海法治政府建设”的提案。上海市法制办在提案办理过程中，启动了课题研究，起草了《上海市人民政府关于全面推进政府法律顾问制度的指导意见（草案）》（以下简称“指导意见”），经市政府常务会议审议通过后，已于2015年5月25日由市政府正式印发。

《指导意见》实施以来，得到了各方面的高度重视，市委督查室将文件的实施列入了上海市贯彻党的十八届四中全会决定实施意见的督办内容，要求各区县政府和市政府工作部门上报落实情况。目前，各区县部门和市政府部门都在按照《指导意见》的相关要求，筹备落实以政府法制机构为主体的政府法律顾问制度，且不少区县和委办局已经完成或者正在着手开展兼职法律顾问的选聘工作（如本文开头所写）。

12位市政府兼职法律顾问聘任以来，各项工作进展顺利。

上海市政府法制办向市政府副秘书长以上的领导们呈送了一本名录，将兼职法律顾问的基本信息列入其中，以方便领导们遇到法律问题时随时咨询。

除了常规的法律研究、法律审核、法律咨询工作之外，法制办在召开办内的审核会、研究陆家嘴金融城法定机构等重大问题时，也邀请法律顾问参加，听取专业视角的意见。

此外，法律顾问们还建立了一个微信群，专兼职的法律顾问们需要讨论、咨询相关法律问题时，都可以在群里聊一聊。热心的兼职政府法律服务顾问们还通过这一平台，向市政府传递了许多境内外的信息。

“专车特别火的时候，群里面关于这一现象的讨论就非常热闹，很多兼职政府法律顾问都提出了宝贵的意见。”李平说。

上海市政府层面兼职法律顾问作用的示范引领，也为各委办局及区县政府建立政府法律顾问制度提供了指引和范本，辐射和带动了各区、各部门的制度推进。

“我们将作更多尝试，把已经形成的制度经验进一步优化，把一些好的尝试、好的经验上升为制度，不断扩展法律顾问制度的内涵外延，将这项制度发扬光大，为推动上海经济社会的发展提供坚强的法制保障。”李平说。

推广：各级政府相继铺开

政府法律顾问的直接目的是为政府负责，根本目的是为人民的利益负责。随着市政府兼职法律顾问制度的推行，上海市各级政府部门都更加注重此项工作的推进。

上海市政府聘任兼职法律顾问之后，浦东新区政府、松江区政府和市食药监局、市司法局等单位也相继参照其模式，聘请了政府兼职法律顾问。2016年开年，黄浦区政府也重聘了20位兼职法律顾问。

黄浦区副区长曹金喜介绍说：“在‘上海黄浦’官网发布了兼职政府法律顾问选聘公告后，共有50名法学专家和律师报名参选。经由区府办、区政府法制办、区司法局负责人组成的选聘组综合评定提出推荐人选报区政府批准，确定了5名法学专家和15名执业律师作为首批区政府兼职法律顾问。这些法律顾问所研究和执业的领域涉及行政法、民商法、金融法、知识产权法、涉外法律服务等领域，具有深厚的法学理论功底和丰富的法律实务经验，可以说都是法律界的精英。”

2016年两会上，上海市政协提供的《市政协关于编制‘十三五’规划的若干建议》中显示，在加快建设法治政府方面，要发挥政府法律顾问在法治政府建设中的监督作用，积极推进政府法律顾问制度并使之成为各级政府“标配”，将政府法律顾问的合法性审查纳入行政决策程序，提升政府法律顾问对依法行政工作的参与度。

在市政协十二届四次会议开幕当天，上海市政协常委、社会和法制委员会副主任黄绮律师接受记者采访时也表示，政府法律顾问可以再往前走一步，将来实施几年以后，政府法律顾问由兼职的律师来担任转为专职的公职律师。专职的公职律师不再是政府某个部门彬彬有礼的客人，而是某个部门的主人，这样更加明确职责。