“双减政策”是学科类校外培训 机构强行退租的责任豁免？

2021年第12期    作者:蒋春鸣    阅读 2,536 次

2021年7月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（下称“双减政策”），旨在规范校外培训机构的经营模式，减轻各阶段学生的学习压力。

政策的出台，可谓是压垮校外培训机构的“最后一根稻草”。各大商场、商务楼以及沿街店面的学科类校外培训机构场所纷纷趁势人去楼空，甚至连新东方、学而思、学大教育等也借机缩小规模、节省支出，只留下学生家长在风中茫然，更令各房东错愕不已。

基于长期为商业地产开发及运营提供法律服务的经验，本文旨在从商业地产出租方或营运方的角度，探讨如何辨别是否系由“双减政策”引发的房屋租赁合同纠纷以及如何应对。

中国民办教育协会在“双减政策”出台后迅速作出反应，于2021年8月8日发布了《关于校外培训机构房租有关问题的行业意见书》(下称《行业意见书》)，为各协会成员指明了前进的“道路”：“根据我国《民法典》第五百三十三条主张构成情势变更，并与出租方重新协商变更租金标准、租赁期限等，也可以与出租方协商提前解除房屋租赁合同。出租方不应将此视为违约，不应收取违约金，并应退还押金和所预付的部分租金。”

那么，面对行业协会发布的《行业意见书》，校外培训机构是否真的就手持“免死金牌”而出租方又完全束手无策呢？笔者认为，出租方不必过于悲观，承租方也应谨慎乐观，各方均应做好充分预案，共同降低政策因素带来的损失。

一、《行业意见书》不是法律依据

网上大量流传着《行业意见书》的红头文件，但细究其法律效力，笔者并不认为其必然具有法律意义上的强制效力。具体理由如下：

1. 根据我国《立法法》相关规定，具有法定效力的文件包括：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例及规章（含部门规章与地方政府规章）；而立法的主体也均为各级人大及人大常委会或各级地方政府。

2. 根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》《最高人民法院关于司法解释工作的规定》，最高人民检察院、最高人民法院对具体应用法律、法令的问题具有解释权，即具有法律效力。

由此可见，中国民办教育协会作为社团法人，并非是法律意义上的立法主体及法律解释主体，笔者认为其发布的文件不是司法实践中的法律依据。

但另一方面，《行业意见书》中提到校外培训机构可适用“情势变更原则”而不是引导适用“不可抗力”，还是值得称道的。

根据《民法典》相关规定，“不可抗力”是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况；“情势变更”则指合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。

2020年初，学界、实务界就新冠疫情是适用“不可抗力”还是适用“情势变更”进行过大讨论。最终，最高人民法院印发《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》，将新冠疫情归于不可抗力。至此，可将新冠疫情归于法律规定的不可抗力情形之一。然而，与新冠疫情这一客观事实不同，对于行业政策调整是否构成情势变更，在最高院公布的指导性案例中另有参考（湖南农大学生公寓项目合同纠纷）：行业政策调整与情势变更并不构成必然的因果关系，虽然行业政策的变更可能会在客观上影响经营环境，甚至可能出现导致经营者经营困难的情况，但是并不必然导致合同目的无法实现。

就实际情况而言，校外培训机构紧急退租存在是否不可预见、是否导致合同目的不可实现及是否对履约双方公平的问题。首先，“双减政策”的出台并非是绝对不可预见的。自2018年起，各级政府部门就陆续出台相关政策、发布合同示范文本、警示消费风险，从合规经营、收费管理、规模扩张等角度规范校外培训机构的运营。目前的“双减政策”没有明文规定禁止学科类教育的校外培训机构经营。从合同目的的实现性上看，虽然学科类培训的教学时间因为政策调整受到了限制，作为承租人的校外培训机构办线下班受到了一定的影响，但不代表其不可以使用承租的商铺进行经营活动，承租商铺用于商业经营的目的并不是实现不了。从公平的角度看来，如果一个行业出现了利空的政策调整，即行要求出租方降低租金、解除合同，且承租方不需要承担任何违约责任，这样的操作对出租人是否公平还有待商榷。

通过以上简要的分析，我们不难发现，即使“双减政策”出台，也无法得出校外培训机构签订房屋租赁合同的根本目的无法实现这一结论。因此，《行业意见书》指引校外培训机构以“情势变更”为由与出租方进行磋商是一个正确的方向。

二、校外培训机构主张适用“情势变更原则”的基础判断和考量

（一）校外培训机构是否为“双减政策”的调整对象

笔者认为，当校外培训机构提出情势变更要求变更或解除房屋租赁合同时，出租方首先应当判断其是否为学龄前、义务教育阶段及高中阶段的学科类校外培训机构。其余阶段的学科类教育机构或非学科类的校外培训以及针对成人的培训（如成人英语教育等）并未受“双减政策”的影响。其次，即使是学科类的培训机构，“双减政策”也为其指出了生存之道，即转型为“非企业单位法人”，因此原先就已经是非营利机构的学科类培训机构无法主张“情势变更”。

（二）校外培训机构自身的合规性

《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》明确指出，校外培训机构必须证照齐全。即校外培训机构必须经审批取得办学许可证后，登记取得营业执照（或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书，下同），才能开展培训。

换言之，依法开展培训活动的校外培训机构，不仅需要具备营业执照，更需要具备办学许可证。需要特别提醒注意的是，办学许可证为取得营业执照的前置条件。一般情况下，出租方只会要求查看校外培训机构的营业执照，而忽略了办学许可证。

如校外培训机构因自身合规性存疑而处于国家政策重点整治之列，那么笔者认为其无权以“情势变更”为由要求任何责任的减免。

因此，无论是出租方还是承租方，都需要区分校外培训机构究竟是“先天缺陷”导致位于整治名单中还是“后天政策调整”不得已被整治，避免混淆两种不同情形带来的不同后果。

（三）校外培训机构的资信及履约信用

虽然在法律层面和政策层面从未明确规定对于在先已有违约行为的，不得以“情势变更”为由变更或解除合同。但是笔者认为，如若校外培训机构在“双减政策”出台前已存在重大违约或多次违约情形的，则其无权以“情势变更”为由主张免除其在先违约责任。同时，出租方亦可考虑其提出“情势变更”的真实目的是否仅为搭乘政策的“东风”，变相实现自身利益最大化。

三、协商不成，房屋租赁合同解除的后果

2020年新冠疫情暴发时，已产生相当数量的房屋租赁纠纷，其中不乏一些承租人以国家政策规定为由提出减免租金、降低后续租金标准甚至解除合同的各类要求，目的旨在将承租人自身损失降至最低。

对于新冠疫情属于不可抗力这一观点，已在实务中有了较为明确的定论。但是对于疫情期间的租金承担问题，法院及仲裁机构则以出租方与承租方风险共担原则为主（国有企业根据政策进行免租的除外），对于承租方无责解除合同的诉求更是慎之又慎。

此外，作为学科类校外培训机构，根据相关政策规定，其有场地面积大、消防要求严格的特点。为此，出租方一般在前期都花费了巨大的财力和物力配合进行场地改造，若就此“人去楼空”，后续招租亦是一大难点与痛点。

因此，结合前文的分析以及疫情期间的大量相似案例，笔者谨慎预计，《行业意见书》中“出租方不应将此视为违约，不应收取违约金，并应退还押金和所预付的部分租金”的结论与司法判决或仲裁裁决对适用情势变更的审慎态度存在较大差距，难以被法院或仲裁机构直接采纳。即使校外培训机构在符合前文所述的适用“情势变更原则”的情况下执意解除房屋租赁合同，也将承担部分违约责任。否则，作为守约的出租方不仅丧失了后续租金的利益，还需额外投入成本进行招租，这对其而言是极大的不公平；亦会显得“双减政策”规范、缩减经营的对象不是学科类校外培训机构，而是各个场地的出租方，那将滑天下之大稽。

四、应对建议

（一）对于出租方的应对建议

1.打铁还需自身硬，全盘排查履约风险

出租方首先需要自查房屋租赁合同中，自身房屋的合规性。如房屋性质、用途是否与实际相符，消防条件是否符合承租人签约时告知的条件等。

2.时刻关注经营动态、履约状况

对于“双减政策”出台后仍在经营的学科类校外培训机构，出租方应当做好相应备案工作，要求其提供相应资质文件，对其经营活动需要时刻注意（包括经营时间、出入的人员及物品变化、营业额是否骤增或骤减）。对于确系受政策影响而无法经营的校外培训机构，应当基于诚实信用原则和公平原则，与其充分协商，达成调整合同或解除合同的一致，避免纠纷的产生，维持商场运营的稳定。

3.出租方应以减损为目标

既然政策已经出台，出租方就应当做好校外培训机构随时关门走人的应对预案，包括如何应对预付费卡消费者、场地的收回、是否留置并保管场地内的物品等。

4.审慎处理与消费者的关系

伴随着校外培训机构的关门大吉，接踵而来的将会是学员及家长的索赔无门。此时，建议出租方在处理与消费者之间的关系时把握以下原则：

（1）明确责任界限，不推卸应当承担的责任，但也不建议主动承担不应由出租方承担的责任；

（2）及时履行告知义务，第一时间告知学员及家长相关事件的最新情况，争取“统一战线”，直指矛盾实际所在之处，指引广大消费者依法、理性维权。

（3）积极配合政府有关部门，及时向当地派出所及市场监督管理部门进行报备，并安排专人于现场负责告知、解释及安抚情绪的工作。

（二）对于承租方的应对建议

1.全面审查自身合规性，正视政策风险

笔者认为，承租方应当积极应对“双减政策”带来的不利因素。对于证照齐全的承租人，应当先从企业性质、投资结构着手改变，争取符合政策要求，寻求进一步的持续发展。对于证照缺失的承租人，应当正视自身不足，主动承担相应责任。

2.制定全面、系统的应对方案

校外培训机构作为企业，即使面临政策的不利因素、面临亏损，也不应当无视契约精神和社会责任。应当制定全面、系统且可行的后续方案，积极主动地与出租人协商房屋租赁后续事宜。即使确需解除租赁合同，也可通过寻找后续承租人的方式减少出租人的损失，从而使出租人降低或免除自身的违约责任。同时，也应当拟定针对消费者的退费计划，并主动进行告知。

3.依据自身情况，调整组织架构

2021年8月31日，教育部办公厅、民政部办公厅、市场监管总局办公厅联合发布了《教育部办公厅等三部门关于将面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构统一登记为非营利性机构的通知》，该通知明确了：

（1）关于现有线下非营利性学科类培训机构：已取得办学许可证，且在民政部门登记为民办非企业单位法人的培训机构，根据“双减”文件规定，相应修改章程、完善管理制度，依法依规继续开展培训活动。

（2）关于现有线下营利性学科类培训机构：已取得办学许可证，且在市场监管部门登记的从事义务教育阶段学科类培训业务的营利性机构，需要注销营利性机构主体，或者向原审批机关申请变更许可范围，剥离义务教育阶段学科类培训业务后继续依法从事其他培训活动。继续开展义务教育阶段学科类培训活动的，向原审批机关申请换发办学许可证，到民政部门登记为民办非企业单位法人。

（3）关于现有线上学科类培训机构：已向教育行政部门进行备案的线上培训机构，按标准重新办理审批手续时，其法人类型登记参照线下培训机构的操作路径处理。对在规定时限内整改不到位、未通过审批的线上培训机构，取消原有备案登记和互联网信息服务业经营许可证（ICP），依法依规停止其线上培训活动。（4）现有线上或线下培训机构决定解散机构的，应当按相关法律法规的规定，经该培训机构的决策机构决议后，向原审批机关提出申请。结语想要创业、经商、致富，必须学会承担责任。想要成就一番事业，自身的素质是客户考核的重要因素。

蒋春鸣北京国枫（上海）律师事务所律师，上海律协行政法业务研究委员会委员业务方向：建设工程、房地产、行政诉讼