征收集体土地、房屋补偿存在的问题及对策

2013年第10期    作者:汪 灏 周海英    阅读 13,579 次

　　近年来，随着本市经济建设持续、快速发展，每年都有大量重大项目、实事工程、招商引资项目等进行开发建设。由此导致了大量的集体土地、房屋的征收补偿，引发了日益突出的征收补偿安置方面的矛盾。征收集体土地、房屋补偿（以下简称“征地房屋补偿”）中存在的问题已在一定程度上影响了本市各区县的经济和社会发展。特别是近一年来，由于新规定的陆续颁布，除原有在拆迁工作中存在的一些问题外，又造成了一些新的矛盾。在进行广泛调查研究后，结合各区县地方经济社会发展的状况，笔者对征地房屋补偿存在的问题进行剖析并提出了相应的对策和建议。

　　一、征地房屋补偿存在的主要问题

   （一）征地房屋补偿的法律规定不完善

　　目前我国及本市对国有土地征收方面的法律、法规的规定相对较为完善。除了《土地管理法》和《土地管理法实施细则》的相关规定外，国务院于2011年1月21日公布了《国有土地房屋征收与补偿条例》。上海市人民政府根据国务院的条例规定，于2011年10月19日公布了《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》。而对集体土地、房屋征收补偿的法律规定相对不完善，立法滞后。根据《土地管理法》第四十三条的规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属农民集体所有的土地。《土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。上述对征地房屋补偿的规定较为原则，需要一部操作性较强的法规作出规定。然而，对于征地房屋补偿及安置的具体实施意见，国务院至今没有出台相应的规定。但由于在经济建设和社会发展中需要征收大量的集体土地。上海市人民政府于2011年11月4日印发了《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》，该规定也系暂时性规定。在执行该规定时，也需要区县人民政府制定土地使用权基价、价格补贴标准及临时安置补助费等一些具体的补偿标准。

　　另外，即使本市印发了《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》，由于国务院没有在征地房屋补偿方面作出规定，该暂行规定在许多方面并不完善。首先，在征收集体所有土地的目的方面，《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》没有作出明确的规定。根据我国《物权法》第四十二的规定：为公共利益需要，可征收集体所有的土地。而目前本市征收集体所有的土地系为了重大项目、实事工程、招商引资项目的开发建设；其次，在被征地房屋补偿的对象方面，《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》中征地补偿的对象为宅基地使用权人或房屋使用权人，而对集体土地的所有权人的补偿没有作出规定；再次，对于补偿安置协议的签约主体，《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》要求的签约主体系区县征地事务机构，而其规定的补偿主体是区县人民政府。征地事务机构作为具体实施征地房屋补偿工作的部门，只是代表人民政府具体实施征地房屋的补偿工作，征地事务机构是否有权与被征收对象签订补偿安置协议也有待探讨。

   （二）征地房屋补偿的程序不严格

   由于集体土地征收房屋补偿法律、法规方面不完善，并且《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》授权各区县人民政府制定的具体征收补偿标准迟迟不出台。部分区县仍沿用2002年4月10日上海市人民政府印发的《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》。同时，由于征地补偿工作与社会发展不相适应，导致征地房屋补偿工作出现了很多的问题和矛盾。特别是一些乡、镇人民政府没有严格按照法律程序征收集体土地，而是采取“协议拆迁”的方式进行征地房屋的补偿。

　　所谓“协议拆迁”，一般是指项目没有依法取得房屋拆迁许可证或征地未经依法批准，乡、镇人民政府或其委托的公司与宅基地使用人或房屋所有人按照相关补偿安置标准协商签订房屋补偿安置协议。即通常所说的先拆迁后征地的情况。“协议拆迁”是一个普遍性的问题，本市各区县均存在这种情况。特别是随着经济较快的发展，为了项目的快速推进，“协议拆迁”已成为部分区县征地的主要形式。但对于“协议拆迁”项目，拆迁人与被拆迁人所签订的“拆迁补偿安置协议书”的效力，在法律理论及司法实践中均存在较大争议。根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》，征收集体土地房屋中实施房屋补偿，应先取得征地批准手续。在未取得征地批准手续而进行“协议拆迁”，可能出现一系列的后遗症。包括房屋补偿安置协议的法律效力有待认定；宅基地使用人或房屋所有人不肯签订房屋补偿安置协议，不能强制要求其签订，也不能启动司法强迁手续；对于“协议拆迁”项目，即使签订了房屋补偿安置协议拒不搬迁的，也不能由土地管理部门责令其限期交出土地并搬迁，也无法进行司法诉讼。鉴于上述情况，因项目实施“协议拆迁”，往往会产生不稳定及安全问题，也影响了项目的正常推进。因“协议拆迁”往往产生一个基地上大部分人签订了协议并搬迁，而留有部分宅基地使用人或房屋所有人不肯签订协议或即使签订协议却不肯搬迁，导致项目停滞。而对于这部分人，无论从行政方面或司法方面，均无能为力。目前也没有任何办法解决这种状况。

   （三）征收补偿的费用不到位

　　《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第九条规定：“征收补偿费用包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金应当在征地房屋补偿方案公告前应足额到位，并做到专户储存、专款专用。用于产权调换的房屋在交付时应当符合国家质量安全标准和本市住宅交付使用许可标准，并产权清晰、无权利负担。”

　　首先，对于货币补偿资金问题。在实际的征收过程中，往往资金不能及时足额到位，补偿款不能足额支付。部分区县在支付补偿款方面的具体做法为在宅基地使用权或房屋所有权人交付房屋钥匙后支付部分补偿款，大部分的补偿款作为其将来购买安置房的资金进行留存。由于征收补偿费用不能及时足额到位，严重阻碍了征收工作的顺利开展。

　　其次，对于用于产权调换的房屋，即安置房，其建设和交付严重滞后。根据某区住房保障和房屋管理局的统计，截至2012年5月底，该区在外过渡的被征收户数有4700户，需求面积94万平方米。2012年5月至2014年底预计征收户数还有8800户，需求面积182.57万平方米。而安置房建设滞后的主要原因系建设资金短缺。

　　综上，关于征收补偿费用问题，具体表现在用于货币补偿的资金不能及时足额到位；用于建设产权调换的房屋的建设资金短缺。

   （四）申请司法强制执行的操作性不强

　　《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条第二款规定：“宅基地使用人或者房屋所有权人在责令交出土地的决定规定的搬迁期限内拒不搬迁的，由区（县）土地管理部门依法申请人民法院强制执行。”但最高人民法院于2012年3月26日公布了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，该规定从2012年4月10日起施行，根据该规定，人民法院强制执行的系国有土地上的房屋。对征收集体土地的房屋补偿，尽管《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条第二款作了规定，可以依法申请人民法院强制执行，但具体如何操作，至今法院系统未作出具体规定，上海市高级人民法院也未作出相关规定。

　　另外，在征收集体土地、房屋补偿工作中，还存在着征收基地户口迁入问题，安置房紧缺、过渡期长的问题以及补偿标准的差异等问题。对于上述存在的问题，针对性提出如下对策及建议。

　　 二、解决征地房屋补偿存在问题的对策及建议

   （一）尽快制定出台各区县征收补偿安置标准

　　根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的规定，包括同区域新建多层商品房每平方米建筑面积的土地使用权基价及价格补贴标准、搬家补助费、设备迁移费（搬迁费）、过渡期内的临时补助费（临时安置费）、奖励费等均授权区（县）人民政府制定公布。由于本市大部分区县至今未制定出台相应补偿标准，目前的征收补偿安置标准仍沿用老标准。但老的补偿标准由于《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》的废止而随之失效。

　　同时，根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的规定，由区（县）土地管理部门下属的征地事务机构具体实施征地房屋的补偿工作，并由区（县）征地事务机构与宅基地使用权或房屋所有人签订房屋补偿安置协议。今年，各区（县）征地和房屋征收补偿事务中心相继正式挂牌成立。在区（县）征地事务机构成立后，补偿安置协议应由区县征地和房屋征收补偿事务中心与宅基地使用人或房屋所有权人签订，同时应按新的补偿标准签订协议。根据新规定，征地房屋补偿以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。所以，根据上述规定，各区县征收补偿安置新标准制定出台后，包括拆迁基地户口大量回流、重复安置、假离婚分户等问题均将迎刃而解。

   （二）适当运用司法诉讼，加快推进司法强迁

　　根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的规定，宅基地使用人或者房屋所有权人在责令交出土地的决定规定的搬迁期限内拒不搬迁的，由区（县）土地管理部门依法申请人民法院强制执行。由于各区县征收基地均有一些所谓的“钉子户”，在规定的期限内不肯搬迁，有的宅基地使用人或者房屋所有权人已逾期搬迁两年以上，甚至更长的时间。同时，部分人漫天要价，使得征收实施单位无能为力。这部分人的行为严重影响了各区县重大项目、实事工程及招商引资项目的顺利推进。所以，本市房屋管理部门及土地管理部门应及时与法院进行沟通，协调司法强制执行的机制，争取通过司法强制执行，以案说法，提高公民的法律意识，带动同基地的其他人顺利搬迁。

　　对于“协议拆迁”方式，建议向法院诉调中心申请调解，争取得到法院的支持。如某区宅基地使用人李某，于2011年11月30日签订了“补偿安置协议”，根据协议约定，李某应于协议签订后的七天交付钥匙并搬离房屋。但协议约定的搬迁期限到期后，李某不肯搬离。征收实施单位多次做他工作，仍不肯搬离。为此，征收实施单位向法院诉调中心申请调解。在调解中，法院委托的调解人员向李某耐心劝说，讲法说理。终于，在调解人员的主持下，此案圆满解决，李某也按调解协议确定的时间按期搬迁。需要说明的是，对于上述案例，是在法院诉调中心调解下解决的，因目前该类案件是否属于法院的受案范围尚不明确。据了解，需待我国的《土地管理法》修订后才能明确。

   （三）保证征收补偿费用足额到位

　　征收补偿资金到位包括两个方面，即对于用于货币补偿的资金在房屋征收决定作出前（或在征地房屋补偿方案公告前）足额到位，专户存储、专款专用；对于用于建设产权调换房屋的资金应及时到位。保证征收补偿费用的足额按时到位，才能确保征收补偿工作的顺利进行和项目的按时推进。所以，对于征收补偿费用不能足额到位的项目，各区县政府不能作出批准征收集体土地的决定。对于资金能够落实、征收补偿费用及时足额到位的项目，政府应给与支持。

　　（四）设置征收补偿机构，加强从事征收补偿工作人员的队伍建设

        根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的规定，区（县）房屋行政管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作。街道办事处、镇（乡）人民政府，应当配合做好征收与补偿相关工作。根据上述规定，征收补偿具体实施单位由原乡镇、街道具体实施拆迁安置补偿工作变为由区县房屋、土地管理部门具体实施。征收补偿实施单位的变化，直接导致了实施人员的变化。这种变化将直接影响到征收实施机构的设置、人员的配备和衔接等。关于机构设置、人员配备等应由各区县政府与房屋管理部门、土地管理部门、组织人事部门及各乡镇、街道进行协调，依法形成征收补偿的条线机构设置和相对应的工作人员。

　　同时，对于从事征收补偿的工作人员，应通过有关法律知识、业务知识的培训考核，持证上岗。政府应考虑年富力强、具有一定法律知识和业务知识的人员从事征收补偿工作，在编制、待遇等方面优先考虑。

　　（五）建立征收补偿的监督机制

　　根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的规定，市、区（县）监察机构应当加强对参与房屋征收与补偿工作及参与征地房屋补偿工作的政府、有关部门或有关单位及其工作人员的监察。而上述内容，并没有对征收补偿安置工作的其他监督机制作出规定。鉴于征收补偿安置工作需要公平、公正、公开。建议各区县对征收补偿工作引人外部评价（第三方监督）机制。由群众代表、人大代表、政协委员、专业人员等组成，并由各区县政府抽调上述人员组成评价小组，对项目征收中的资料依据、安置人口认定、补偿标准、补偿费、安置房的建设等进行评估和监督，接受群众和舆论的监督。

　　除上述对策和建议外，本市各区县还应避免“协议拆迁”，增加征地房屋补偿工作的透明度，同时对征地项目建立风险评估机制。

　　综上，由于征地房屋补偿方面的法律法规的制定跟不上经济发展和社会发展的需求，在征收房屋补偿安置中存在一些问题和矛盾。只要政府机关积极研究加快制定完善征收房屋补偿方面的规定；各区县人民政府及相关单位领导重视存在的问题，着力解决征收集体土地房屋补偿工作的矛盾；征收实施单位及工作人员不断探索，积极推动征收补偿安置工作的发展，本市各区县的征地补偿工作必将不断规范，为上海市经济又好又快发展和社会的和谐稳定作出贡献。●