解读《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》

2013年第03期    作者:马永健    阅读 10,504 次

    《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（下称《新细则》）与上海市人民政府令第111号发布的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（下称《老细则》）相比，《新细则》吸纳了上海市近年动拆迁过程中的一些成功经验，有显著亮色。本文从新老细则对比角度，对《新细则》作一解读。

　　

       结果公开作为原则确立,阳光动迁时代正式开启

　　《老细则》确立的原则是城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹；《新细则》确立的是房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、公平补偿、结果公开的原则。《老细则》侧重于城市的建设与发展， 《新细则》更加关注民生意愿，强调程序正当，从某种角度来说是从速度、效率优先转向公平、正义优先。

　　《新细则》还把结果公开确立为原则，规定了房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿结果在房屋征收范围内向被征收人、公有房屋承租人公布。这对保证房屋征收过程中真正做到公平、公正、公开具有非常重要的意义。

　　反观以前的动迁政策，从“数人头”到“数砖头”，再到“数砖头加数人头”，再发展到“加浇头”，甚至“上榔头”，动迁越来越难，根本问题一是动迁安置补偿方式、标准因与市场有一定差距而普遍不被接受，二是结果不公开导致不公平。动迁公司为了把地拆平和让被拆迁人搬走，打各种擦边球，利用的就是结果不公开，先让被拆迁居民走了再说，不能坚守前后一致的承诺。这样做的后果是让老百姓感到老实人吃亏，因此，在之后的动迁中被拆迁居民就不愿早签约，也用尽一切办法和动迁公司斗智斗勇，导致动迁越来越难，动迁矛盾越积越多。《新细则》确立结果公开为原则，无疑可以起到正本清源的作用，如果能坚守这一原则，那就意味着阳光动迁时代真正开始。如果想从根本上解决征收矛盾，合理的安置补偿标准结合“阳光动迁”是唯一出路。

　　

       建设单位退出历史舞台,政府机构重新披挂上阵

　　《老细则》规定取得房屋拆迁许可证的单位是拆迁人，《新细则》规定区（县）人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，区（县）房屋行政管理部门为本行政区域的房屋征收部门，把征收作为一种具体行政行为，无论从拆迁经历的风风雨雨角度，还是从老百姓权益维护角度或是从规范房屋征收行为角度，都不失为政府敢于担当，为百姓做的最大的一件实事、好事。

　　上海最早的动迁是由政府组织实施的。后来，为了避免直接和老百姓发生利益冲突，政府就后退一步，由建设单位、拆迁实施单位组织实施动拆迁。为了降低动迁成本以及尽早拿地，操作不规范，标准不一致，引发了大量动迁矛盾，在得不到有效解决的情况下，很多被拆迁人走上了信访道路。信访矛盾增多了，政府部门不堪重负，感到还是把动迁这一涉及民生重大利益的行为收回来，于是，国务院出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，上海在酝酿了十个多月后，出台了《新细则》。

　　

       动迁公司退出历史舞台,房屋征收事务所新亮相

　　《老细则》规定，拆迁人可以自行拆迁，也可以委托取得房屋拆迁资格证书的单位实施拆迁。《新细则》规定，房屋征收部门可以委托房屋征收事务所承担房屋征收与补偿的具体工作。也就是说，原先的动迁公司原有的动迁基地拆迁完成后，就退出历史舞台。如果继续从事房屋征收的业务，需经改制程序，转制为房屋征收事务所。建议上海可以在之前已经对动迁公司进行治理整顿的基础上，再次进行整顿，将工作基础雄厚、人员培训到位、信誉好、守法经营的动迁公司转制为房屋征收事务所，避免鱼龙混杂，造成征收政策执行不力或走样。

　　

       征收决定依照程序作出,规范建设项目征收范围

　　《老细则》规定，建设单位提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、本市银行出具的补偿安置资金专用存款账户的存款证明、产权清晰、无权利负担的安置用房证明即可申请领取房屋拆迁许可证。也就是说，开发商具备前述条件即可启动动迁项目，从城市建设角度看，这样做无疑能有助于快速启动建设项目。但是，部分开发商受利益驱动，在尚不真正符合前述条件时，“创造”条件也要上项目，往往在开发过程中发生这样或那样的问题，也就容易引发这样或那样的动迁矛盾。

　　《新细则》规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合本市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入区 （县）国民经济和社会发展年度计划。这种严格规定无疑对从源头上避免立项和确定征收范围的随意性起到制约作用。《新细则》实施意味着凭拆迁许可证实施拆迁的动迁时代终结。

　　

       违反规定的迁户、分户行为不增加补偿费用

　　《新细则》保留了《老细则》关于“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋及其附属物和改变房屋、土地用途等行为”的规定，但将“建立新的房屋租赁关系、分列房屋租赁户名”从不得实施的行为中划出，列入到 “不增加补偿费用”的项目中，还新增了“房屋转让、析产、分割、赠与，新增、变更工商营业登记，迁入户口或者分户”等不增加补偿费用的项目。这样的规定避免了对房屋转让、析产、工商登记、迁户等行为的不当限制，也就是没有用越界的规定限制相关权利之行使，但是又规定“实施了违反规定”的行为不增加补偿费用，从立法上堵住了原先动拆迁中打擦边球的种种漏洞，也为公平补偿立了规矩。

　　确立旧城区改建实行征询制度和附生效条件签约制度

　　《新细则》把上海市近几年探索的旧改征询制度和附生效条件签约制度正式入法，相对于《老细则》来说，这是一种制度创新。《新细则》规定90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的，方可进行旧城区改建；签约期限内达到规定签约比例（不得低于80%）的，补偿协议生效；在签约期限内未达到规定签约比例的，征收决定终止执行。《新细则》还规定涉及被征收人、公有房屋承租人50户以上的，应当经区（县）人民政府常务会议讨论决定。这样的规定避免旧城区居民“被拆迁”，也可以尽最大限度制止部分人打着旧改的旗号实施商业开发之实。

　　

　　确立旧城区改建原地或就近安置原则，回搬矛盾有望缓解

　　《老细则》未就旧城区改建确立就近安置的补偿原则，《新细则》规定因旧城区改建征收居住房屋的，作出房屋征收决定的区 （县）人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房源，并按照房地产市场价结清差价。就近地段的范围，具体由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人在征收补偿方案征求意见过程中确定。

　　《老细则》异地安置将被拆迁房屋用评估价算出价值，也将安置房屋按照评估价计算出价值，两边算出来价值相当或是稍有超出，面积明显增加，就认为是未损害被拆迁居民的实体权益。但是，老百姓除了对评估价明显不满外，更大的不满是被迫迁离原先世代生活的区域，搬到距离市中心比较远的地方。尽管有的安置房配套设施不错，但是毕竟距离远，给工作、生活造成不便，还会影响到就医、购物以及子女上学等问题，何况市中心房价升值幅度和潜力都远大于安置房，因此，老百姓对异地尤其是远郊安置非常不满，由此引发的动迁矛盾也就非常突出。《新细则》关于原地或就近安置的规定，与国务院的规定一致，旧改居民的最大呼声和愿望得以实现，有望从根本上解决旧改中矛盾最集中、最突出的回搬问题。

　　

       征收补偿按市场评估价补偿，补偿标准明显提高

　　《新细则》规定征收居住房屋，按照被征收房屋的房地产市场评估价格补偿，还规定了不超过30%的价格补贴。如属于旧式里弄房屋、简屋以及其他非成套独用居住房屋的，按照每证不超过15平方米增加套型面积补贴。与《老细则》相比，《新细则》的补偿标准明显提高。以前为了压缩房地产开发成本，因此在动迁政策适用和动迁方案制订时，扣得太紧。当居民不愿走、动迁不下去时，为了让居民走就一点点放宽标准，原先前后一致的承诺不断被突破，成了典型的“冰淇淋蛋筒型”，下小上大，早走的干瘪，晚走的丰富且有“奶油滋润”。《新细则》明显体现出对之前动迁模式的反思，与其事后补偿标准被不断突破，坏了规矩，冷了人心，散了银子，还不如在开始时就把补偿方案做成公平合理的“圆柱形”，把该给的、该补的直接、主动考虑进去，把补偿标准做成“钢管”一根，真正做到前后一致，彻底避免以往动迁遭遇的瓶颈问题。

　　

　　征收补偿方案要经论证，旧改项目律师作为公众代表参加听证会首次入法

　　《老细则》未设定动迁安置补偿方案要经论证的程序，《新细则》规定区（县）人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并在房屋征收范围内予以公布，征求被征收人、公有房屋承租人意见，这样就避免了征收补偿方案闭门造车。如果征收补偿方案不合理就没有征收的基础，与其在实施过程中捉襟见肘、处处碰壁，还不如在制订方案时就广泛征求意见，弥补不足。

　　《新细则》还规定因旧城区改建需要征收房屋的，区（县）人民政府还应当组织由被征收人、公有房屋承租人和律师等公众代表参加的听证会。这条规定体现了政府引入律师作为第三方介入房屋征收，利用律师的专业知识促进征收补偿方案制订合理、程序合法的决心。

　　法律专业人士作为第三方介入房产征收，站在客观立场，对补偿方案以及相关程序和实体问题出具独立、不偏不倚的意见，可以从源头上最大限度地预防、避免或减少社会矛盾。《新细则》本次确立旧改项目组织律师作为公众代表参加听证会，相比较国务院新条例而言，也是一种制度创新。

　　征收非居住房屋按市场评估价进行补偿，停产停业损失有原则规定

　　《新细则》规定征收非居住房屋应按市场评估价进行补偿，明确停产停业损失补偿标准为被征收房屋市场评估价的10%，如对停产停业损失补偿标准有异议的，可依据被征收前三年的平均效益、停产停业期限等要求房屋征收部门委托房地产价格评估机构进行评估。

　　按照非居住房屋市场价进行补偿，对于被征收企业来说是比较公平的。企业的办公用房和厂房在建造时间、结构、装修、成新、设备设施上与新的房屋价值相比会有差距，但是，如果非居住房屋被征收，被征收企业想拥有同样的土地面积，在类似的地段建造出同样建筑面积的非居住房屋及配套设施，加上装修以及设备设施搬迁、更新等，其花费都是按照市场价格来计算的，没人给打折，如果在补偿上不按照市场价，还算折旧，那么被征收企业是重置不起的，那就违背了国务院新条例有关保障被征收房屋所有权人合法权益的规定了。

　　《新细则》采用了停产停业损失补偿标准为被征收房屋市场评估价的10%的原则性规定，但是也没有一刀切，而是给予被征收企业异议权。如果被征收企业拿出确凿的证据，经评估机构评估确认停产停业损失高于房屋市场评估价的10%的规定的，还是可以要求按实际损失进行补偿的。

　　

       救济途径迥异，行政强迁不再，司法强制执行登场

　　《新细则》和《老细则》因制度设计不一样，因此救济途径也就不一样。《老细则》规定拆迁人与被拆迁人或者房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由被拆除房屋所在地的区、县房地局裁决。当事人对裁决不服的可以提出复议或提起诉讼。如在裁决规定的搬迁期限内未完成搬迁的，经区、县房地局申请，由区、县人民政府责成区、县房地局和公安机关等有关部门强制执行；或者由区、县房地局依法申请人民法院强制执行。

　　因《新细则》确立的是房屋征收制度，征收是具体行政行为，因此，《新细则》规定被征收人、公有房屋承租人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。这也就意味着，今后区（县）人民政府可能因房屋征收问题经常出现在被告席上。被征收人、公有房屋承租人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的区（县）人民政府依法申请人民法院强制执行，以前颇有争议的行政强迁不复存在。

　　

       暴力搬迁和暴力阻碍征收，各担其责

　　《老细则》没有就拆迁人实施暴力强迁规定处罚措施，也未对以暴力拒迁的被拆迁人规定制裁措施。

　　《新细则》则有明确规定，采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人、公有房屋承租人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

　　采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

从处罚分明，各担其责角度，《新细则》这条规定可以明显起到规范征收行为的制约作用。●