摘要 ：本文就中美审计监管合作协议的签署背景、中国相关法律规制、协议的一些关注要点以及其积极意义进行简要分享。

       2022年8月26日，中国证券监督管理委员会（“中国证监会”）和美国上市公司会计监督委员会（“PCAOB”）以及美国证券交易委员会（“SEC”）三方分别发布公告，宣布中国证监会、中国财政部与美国PCAOB在当日签署了审计监管合作协议，并将于近期启动相关合作。该份协议是中美两国之间有关于“中概股公司”跨境赴美上市后针对中概股公司委托的会计师事务所和审计底稿审查和监管方式的约定。

       尽管审计监管合作协议的文本未被公开，但公开信息显示两国政府对于中概股在美上市遇到的监管问题以及随之而来的中概股公司退市风险达成了初步的解决方案，为两国之间的监管合作奠定了基础，也为在美上市以及计划未来在美上市的中国企业初步展现了一条符合两国监管要求的合规之路。在下文中，我们将简要分享协议签署的背景、中国相关法律规制、公开信息中显示的一些协议细节以及该协议的积极意义和展望。

       一、  审计监管合作协议的签署背景

       首先，审计监管合作协议的美方签署主体是PCAOB，全称是Public Company Accounting Oversight Board，即美国上市公司会计监督委员会。该委员会是美国国会设立的非盈利机构，并承担了部分证券行业的监管职责。其监管对象是会计师事务所，范围包括所有为在美国上市的公司进行财务报告审计的事务所，包含注册在美国境内的以及美国境外的公共会计师事务所。PCAOB的权力来源于2002年美国国会通过的《萨班斯-奥克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act）。根据该法案，若发行人在美国发行公共证券，则负责审计发行人账簿的注册公共会计师事务所都必须接受PCAOB的检查和调查，以确保该等事务所对于发行人的审计符合美国相关法律法规的要求。PCAOB对于会计师事务所的检查和调查的本意，是为了确保经过会计师事务所审计后的上市公司财务报告的真实性，从而保障投资者的利益和美国证券市场的健康发展。 

       PCAOB监管的方式主要包括检查会计师事务所的内部控制体系、会计师事务所的相关审计工作底稿等，以检验事务所的工作质量。审计工作底稿主要是指事务所开展审计过程中，对其制定的审计计划、实施的审计程序、获取的相关审计证据以及得出的审计结论等所作的“工作记录”。审计工作底稿能在一定程度上反映出审计师是否依照审计准则尽职尽责地验证企业收入支出等财务信息的准确性。

       以往当PCAOB需要核查为中概股公司提供审计工作的会计师事务所的工作底稿时，受限于工作底稿出境限制等原因，PCAOB的核查有相当的局限性，加之一些中概股公司借机对自身的财务数据恶意造假，导致美方对此的关注度不断提高。中美双方曾在2013年达成执法合作谅解备忘录，并进一步在2016年形成试点检查合作备忘录。根据目前的公开信息，在美上市的中概股公司在200家左右，上市公司总市值在1万亿-2万亿美元之间。PCAOB认为应当接受其检查和调查的位于中国内地和香港特别行政区的注册公共会计师事务所在30家左右。

       但由于美方认为中美之间的分歧一直未能解决，近年来中概股公司在此问题上遇到美国监管立法的严峻挑战，甚至存在被退市的风险。2020年，美国国会通过了《外国公司问责法》（Holding Foreign Companies Accountable Act of 2020, HFCAA），该法案是《萨班斯-奥克斯利法案》的补充和修订。该法案进一步规定，如果PCAOB无法查验境外会计师事务所以确保其对美国上市公司审计的合规性，则连续三年聘用这些会计师事务所的公司所发行的证券将被禁止在美国交易。根据PCAOB的声明，从2021年起，如果连续三年，PCAOB判定中国主管机关的立场阻碍了PCAOB对于位于内地和香港的会计师事务所的完全的检查，则美国证监会将决定对相关聘用这些会计师事务所的上市公司的股票禁止交易。对于2021年，PCAOB已判定中国主管机关的立场阻碍了相关检查。对于2022年的判定，PCAOB需要在2022年底前完成。而PCAOB对会计师事务所的检查需要一定的时间，根据PCAOB以及SEC公告的内容，PCAOB至晚要在2022年9月中旬开展相关检查事项。可以说，中国证监会、中国财政部与美国PCAOB达成的审计监管合作协议延缓了中概股公司被美国监管机构强制退市的风险。

       二、  就中概股公司审计底稿等问题的相关法律规制 

       中国证监会等部委在2009年发布的《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》第6条第1款规定：“在境外发行证券与上市过程中，提供相关证券服务的证券公司、证券服务机构在境内形成的工作底稿等档案应当存放在境内。”中国财政部在2015年发布的《会计师事务所从事中国内地企业境外上市审计业务暂行规定》第12条第2款规定：“中国内地企业境外上市涉及法律诉讼等事项需由境外司法部门或监管机构调阅审计工作底稿的，或境外监管机构履行监管职能需调阅审计工作底稿的，按照境内外监管机构达成的监管协议执行。”今年4月，证监会发布《关于加强境内企业境外发行证券和上市相关保密和档案管理工作的规定》的征求意见稿，进一步明确境外上市的境内企业包括境外直接发行上市的境内股份有限公司和境外间接发行上市主体的境内运营实体。在工作底稿出境的问题上，征求意见稿进一步强调和明确工作底稿应境内存放，未经批准不得通过任何方式传递至境外机构或者个人，境外机构的调查取证或检查应当通过跨境监管合作机制进行。

       除上述特别的规定外，文件出境和外国执法机构的跨境监管还受制于《保守国家秘密法》《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《国际刑事司法协助法》《档案法》等规定。其中，《数据安全法》第36条规定：“中华人民共和国主管机关根据有关法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约、协定，或者按照平等互惠原则，处理外国司法或者执法机构关于提供数据的请求。非经中华人民共和国主管机关批准，境内的组织、个人不得向外国司法或者执法机构提供存储于中华人民共和国境内的数据。”《个人信息保护法》第41条规定：“中华人民共和国主管机关根据有关法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约、协定，或者按照平等互惠原则，处理外国司法或者执法机构关于提供存储于境内个人信息的请求。非经中华人民共和国主管机关批准，个人信息处理者不得向外国司法或者执法机构提供存储于中华人民共和国境内的个人信息。”根据相关规定，如涉及国家秘密、对国家和社会具有重要保存价值的档案等特定文件和信息，还需符合其他的监管要求。

       中国证监会就审计监管合作协议在答记者问中指出“双方将提前就检查和调查活动计划进行沟通协调，美方须通过中方监管部门获取审计底稿等文件，在中方参与和协助下对会计师事务所相关人员开展访谈和问询。”虽然我们注意到美方声明中的侧重点有所不同，但上述合作方式也是基于中国现有法律规制框架内的应有做法。同时中国证监会说明拟出境提供给PCAOB审查的审计底稿中一般并不包括国家秘密、个人隐私或企业底层数据等敏感信息。

       三、  审计监管合作协议的一些要点和美方声明中的关注点

       综合分析中国证监会答记者问中的信息和美方声明中的关注点，审计监管合作协议中的一些要点如下：

       l  检查对象包括中方辖区内相关的事务所，同时也涉及部分为中概股公司提供审计服务、且审计底稿存放在内地的香港事务所。

       l  检查方式可能包括抽选部分会计师事务所进行检查，并在受检事务所审计的上市公司中抽查有代表性或有潜在审计质量风险的审计项目加以验证，以评估事务所的审计工作质量。

       l  具体检查操作包括，检查会计师事务所内部控制体系，抽查部分上市公司的审计工作底稿，对会计师事务所相关人员开展访谈和问询等。

       l  中美协作方式为双方将提前就检查和调查活动计划进行沟通协调，美方须查看的审计工作底稿等文件通过中方监管机构协助调取并提供，在中方参与和协助下对会计师事务所相关人员开展访谈和问询。

       l  就特殊信息的处理，合作协议对于审计监管合作中可能涉及敏感信息的处理和使用作出了明确约定，针对个人信息等特定数据设置了专门的处理程序，为双方在履行法定监管职责的同时保护相关信息安全提供了可行路径。 

       SEC的声明中称PCAOB有权独立选择任何发行人的审计情况进行检查或调查；PCAOB的声明中更为明确强调其有权自行选择其检查和调查的事务所、审计业务和潜在违规行为，无需与中国主管部门协商，也无需中国主管部门提供意见。

       同时，PCAOB声明中称有相应的程序使得PCAOB检查员和调查人员得以查看包含所有信息的完整工作底稿，且PCAOB根据需要可保留相关信息。PCAOB可以直接访问与PCAOB检查或调查的审计相关的所有人员，并获取他们的证词。SEC的声明中称PCAOB可不受限制地向SEC传输相关信息。PCAOB检查员可以查看完整的没有遮蔽的审计底稿，类似在以往在某些其他司法管辖区，PCAOB能够为特定的信息设置仅查看的程序（例如可识别的个人信息）。

       四、  中美审计监管合作协议的积极意义和展望

       首先，我们认为，中美之间关于审计监管合作协议的达成是双方通过沟通和谈判，化解相关分歧的历史性的一步。该协议初步寻找到了同时符合两国监管要求的对于为中概股公司审计的相关会计师事务所开展监管并查看工作底稿的路径，为未来双方在此领域开展对等监管合作奠定了基础。

       其次，SEC和PCAOB在声明中强调PCAOB对于检查对象的选择具有独立性，对于材料和证言的获取应保证完整性，在协议具体执行中中美双方是否会就协议的理解有所分歧有待观察。但公开信息显示，总体上而言，该审计监管合作协议的内容是全面和细致的。我们认为未来中国主管机关将会采取开放和积极的态度在中国法律框架下协助对相关会计师事务开展的检查和调查。此前我们曾协助中国公司开展一些配合境外监管或司法机关的调查和/或审查的个案，中国主管机关均能以审慎和专业的态度对相关文件出境给予指导以及/或审查。从我们的经验看，不存在中国主管机关有意阻碍合法合规信息流转的情形。

       根据SEC的声明，PCAOB将派人在今年9月中旬前往香港开展相应工作，并尽力在2022年底完成相关的检查和调查。具体检查和调查的进展和开展方式和中美合作的进一步磨合值得持续关注。此外，如在检查工作中发现合规问题，PCAOB有权将相关文件转给SEC等执法部门，则后续将可能引发进一步的监管调查、证券集体诉讼等事宜。对此相关会计师事务所和中概股公司应做好相应准备。尽管中国行动计划（China Initiative）已经终止，但鉴于中美大战略环境中的摩擦，中国公司仍应有所警觉，审计监管合作协议的达成客观上为美方采取执法行动提供了获取信息的渠道。

       当然无论如何，企业海外上市和海外经营符合当地的监管规定和国际游戏规则是必然的选择。只有合规经营的企业才能在监管趋严的环境中持续发展。中美双方开展审计监管合作，不仅对于保护投资者合法权益具有积极意义，更将进一步推动中国企业依法合规经营，并提升在国际市场的竞争力。