摘要：国有休眠公司市场退出旨在通过公司注销登记，终止非正常经营国有公司的法人资格，达到维护正常市场秩序、打通国内大循环的目的。在现行法律制度下，建立强制注销机制、歇业登记制度、使用合理推定方式可以使国有休眠公司有序退出市场。

关键词：休眠公司；国有企业；市场退出机制

       一、休眠公司内涵界定

       休眠公司并非法律概念，系对于已停止经营活动、解散、破产或者被吊销营业执照而未完成注销登记的一类公司的非规范性说法，与休眠公司类似的表达还有“僵尸企业”等等。学界对于休眠公司概念的界定尚未形成一致意见，主要观点有：

       “休眠公司是指处于停止经营活动或丧失营业资格状态，但是未按照法律规定办理清算或者注销程序的一种公司存在的特殊状态”[[1]]；

       “即依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销以后，没有进行清算，也未办理注销登记的公司”[[2]]；

       “休眠公司是指依法被吊销营业执照、责令关闭或被撤销后，尚未进行清算或办理注销登记，或因清算、注销程序的瑕疵，存在未了结的法律关系，或主动进行停业整顿的公司形态”[[3]]。

       以上观点均有合理之处，笔者认为对于休眠公司内涵的界定之所以有多种观点，是因为在《中华人民共和国民法典》（以下简称“民法典”）颁布实施前，囿于我国市场经济发展不充分和立法水平较低的情况，我国民商事立法中关于公司的解散、破产、清算、注销、终止之间的关系未形成统一意见，导致人民法院、工商管理部门（现为市场监督管理部门）、税务部门在处理公司解散、清算、注销等问题上缺乏统一性，也使学者在界定休眠公司内涵时无法达成共识。随着民法典的正式实施，以及一系列相关法律法规的修改，在立法层面已就公司的解散、清算、注销、终止有了一致规定。民法典规定，法人在解散、破产后应当进行清算并注销，法人注销后法人即告终止[[4]]。《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）规定公司解散、破产后应当进行清算，清算报告得到确认后应当报送登记机关申请注销公司登记，以此公告公司终止[[5]]。通过以上法律的规定，我们可以看出终止是一种经过行政机关认定的事实状态，注销登记完成之时，公司即告终止——公司丧失法人资格。清算是注销登记的必经过程，触发清算有二途径，一为公司解散，二为公司破产。其中解散和破产又有重合，即公司在自行清算过程中发现资不抵债，则应当向人民法院申请宣告破产[[6]]。

       通过梳理现行法律规定，笔者认为民法典时代休眠公司的内涵应当界定为：休眠公司系未开展经营活动，且应进行清算而未清算或者已经清算完毕，但尚未完成注销登记的公司。如若从所有制性质来划分休眠公司的种类，则可分为国有休眠公司和非国有休眠公司，国有休眠公司是国家对公司的资本拥有所有权或者控制权的休眠公司。

       二、实务中国有休眠公司市场退出的障碍

       国有休眠公司市场退出是指国有休眠公司妥善进行清算等事宜并最终完成注销登记，终止其法人资格的行为。国有休眠公司市场退出并非仅指完成注销登记，而是服务于公司终止的一套措施，注销登记是国有休眠公司市场退出的关键[[7]]。笔者曾在代理国有休眠公司退出市场的清理注销工作，其中大量是计划经济时期政府出资设立的全民所有制企业、集体企业、股份合作制企业和有限责任公司，因政策、经营不善、被吊销营业执照停止经营后，因各种原因至今未办理注销。众所周知，国有休眠公司在市场退出过程中面临的一系列难点和堵点，这些障碍在项目启动环节和企业的注销环节，笔者将其总结为“启动难”和“注销难”。“启动难”和“注销难”是国有休眠公司市场退出过程中面临的特有难题，它也有别于正常经营公司的市场退出，这决定了研究的必要性。

       国有休眠公司独特的产权关系使其受到《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）和《企业国有资产监督管理暂行条例》的规制，一般公司法和国资管理的特殊法律重叠适用，使国有休眠公司市场退出更为复杂。

       （一）国有休眠公司市场退出“启动难”

       笔者将启动环节的难点总结为以下三点：

       第一，启动缺少外部强制力。公司法仅就清算的时限进行了规定[[8]]，未规定清算后应何时完成注销登记。由于没有法律责任对公司负责人怠于注销登记的行为做出否定性评价，这使公司清算后处于可注销也可不注销的状态，法律责任的缺位加剧了国有休眠公司的产生。

       第二，公司负责人缺少注销登记的积极性。公司注销需要提交包括注销登记申请书、清算报告、完税证明等文件在内的一系列文件，这使得公司负责人望而却步，随着时间的推移，形成历史遗留问题。一旦公司负责人丧失民事行为能力、下落不明或者死亡，公司的注销登记就更加困难。

       第三，上级主管单位对市场退出认识有偏差。部分主管部门认为公司停止经营活动多年，已经被吊销，清算工作已经完成，注销与否无关大局，因而以业务繁忙为借口，对清理注销工作主观能动性不强。加之，由于企业多为政策性停止经营系历史遗留问题，如果启动不确定性因素多，故“老人有顾忌、新人有顾虑”。

       第四，休眠公司面临大额欠税无力开展注销登记。现实中的部分休眠公司在停止经营活动时尚有大额税款未清缴，随着时间的推移，累计的税款和滞纳金成为休眠公司的沉重负担，面对这些无力偿还的税款和滞纳金，休眠公司已事实上无法进行注销登记。

       以上的“外因”和“内因”共同作用使国有休眠公司市场退出难以“启动”。

       （二）国有休眠公司市场退出“注销难”

       该难点主要出现在国有企业改制过程中“被优化”企业身上。根据《企业国有资产法》的规定，企业改制应当进行清产核资、财务审计、资产评估等工作[[9]]，这些工作相当于对原企业进行清算，通过资产核销判断企业经营现状、预测企业前景，对于能够发展和壮大国有经济，实现国有资产保值增值的企业进行改制，对于不符合上述要求的企业要及时优化。

       实务中，这些“被优化”的企业有的根据集团公司的安排，主动停止生产经营，其员工和资产已转移至其他公司；有的直接被行政机关（原工商局）吊销营业执照，员工和资产被集团公司接管。由于未进行清算且是历史遗留问题，距今时间过长，在注销登记时无法提供税务注销文件、社保注销文件、银行账户撤销文件，再加之上文提及的企业负责人可能下落不明、死亡，此时国有休眠公司注销工作难以进行。注销登记无法进行，国有休眠公司市场退出陷入僵局。

       三、国有休眠公司市场退出机制完善

       为应对百年未有之大变局，“十四五”规划[[10]]写明要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。国有企业作为国有经济的主导力量，是社会主义经济的重要支柱，其在构建国内大循环为主体的新发展格局中具有不可替代的地位。市场交易犹如血液循环，一环不畅则环环受阻。“非正常经营企业占用了大量的名称资源、监管资源等，长期无人监管、非法经营，不利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，破坏了正常的市场运行秩序”[[11]]，完善国有休眠公司市场退出机制十分必要。

       （一）建立强制注销机制

       香港特别行政区《公司条例》第744条、第745条、第746条赋予了公司注册处处长剔除不营运或不经营业务公司名称的权力，处长可以通过向疑似非正在营运或经营业务的公司邮寄信件的方式调查该公司是否正常经营。如果查明目标公司确实非正常经营，则“除非有反对因由提出，否则在该公告的日期后的3个月终结时，该公司的名称将会从公司登记册剔除，而该公司将会解散”[[12]]。香港特别行政区的强制除名机制值得我们借鉴。浙江省自2019年施行的《浙江省吊销未注销企业监督管理暂行办法》中第6条规定，适用强制注销的企业应当是吊销营业执照后届满三年且下落不明或者无法取得联系的未注销企业。该企业一要吊销未注销，二要下落不明，这两个条件缺一不可。可以看出浙江省在试行企业强制注销机制时十分谨慎，这是正确的。随着浙江省强制注销机制的不断深入实施，我们可以提炼总结相关做法，在全国范围内推进公司强制注销机制。笔者认为国有休眠公司强制注销机制应符合实体正义和程序正义的双要求，具体构建如下：

       第一，实体条件应做到准确筛选国有休眠公司。现代公司的经营业务丰富多彩，“三年不不开张，开张吃三年”的公司并不少见，在构建强制注销机制时应避免“误伤”此类企业。笔者认为，可以借助科技的力量，通过发达的网络体系每年由公司的法定代表人在企业信用信息公示系统中填报公司是否在正常经营，市场监督管理机关只需形式审查。对于连续三年未报送正常经营的公司，则应识别为疑似非正常经营公司，此时，市场监督管理机关可以向税务机关申请查询其缴税情况[[13]]，并联系疑似非正常经营公司的负责人或者上级主管部门。若该公司三年无缴税记录，且已失去联系，则应将其划入非正常经营公司，并严格按照程序进行之后的强制注销。

       第二，程序应符合公平正义的要求。强制注销机制除了应当符合依法行政、信赖保护等行政法基本原则外，对内应注重通过程序保障国有休眠公司股东的财产权和知情权，对外应注通过程序保障国有休眠债权人的利益。这里的股东既包括国家股东也包括非国家股东。对于非国家股东，应当秉持依法保护私有财产权的原则；对于国家股东，应当严格依照有关国有资产监管法律的规定，避免国有资产流失。

       强制注销后，国有休眠公司丧失法人资格，其所有的财产将成为法律上的无主物，归根结底是剥夺了国有休眠公司股东对公司的剩余财产索取权，侵犯的是股东的财产权。因此，对于名下登记有动产或者不动产的国有休眠公司可排除适用强制注销机制程序，而在企业信用信息公示系统将企业标记为非正常经营状态。对于股东知情权的保护应以保障股东的陈述权、申辩权和要求举行听证的权利为主。股东申请停止强制注销理由成立的，应当终止强制注销程序。

       （二）探索歇业登记制度

       我国公司法规定，公司成立后无正当理由超过6个月未开业的，或者开业后自行停业连续6个月以上的，可以由公司登记机关吊销营业执照[[14]]。探索歇业登记制度可以防止善意停止经营的公司被打上休眠公司的标记，“避免公司因此进入失信惩戒名单或被登记机关实施强制退出”[[15]]。这有利于减少国有休眠公司的出现。

       在《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称“《市场主体登记管理条例》”）第三章中规定了歇业登记制度。该《市场主体登记管理条例》规定，因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等原因造成经营困难的，市场主体可以自主决定在一定时期内歇业。市场主体应当在歇业前与职工依法协商劳动关系处理等有关事项[[16]]。可以看出，一旦企业决定暂停交易、且不发生任何交易时，可以申请歇业登记，如此规定给予企业申请歇业登记的权利，由此有助于国家采集企业数据准确性的目的。歇业登记制度的引入虽不是直接与国有休眠公司市场退出有关，但间接甄别出了休眠企业，这为有针对性地清除国有休眠公司提供了便利。

       （三）通过合理推定方式，打破国有休眠公司市场退出僵局

       在面对法定代表人失联、账务账册资料严重缺失等情形时，国有休眠公司市场退出陷入僵局。为打破此僵局，可以引入类似容缺办理的制度，即结合现实情况，合理推定国有休眠公司具备某些注销条件。在实务中，一些国有休眠公司早已被吊销营业执照，公司也未进行清算，按照法律要求准备所有文件无法做到，在没有强制退出机制时，这种国有休眠公司无法注销。为了达到注销此类公司的目的，需要进行变通，该种变通必须是有依据的变通，必须是建立在合理基础上的变通。笔者经过总结，认为合理推定是一种行之有效的方式。

       以公司注销时的清税程序为例，一般而言，完成清税的举证责任在于公司，但针对早已停止生产经营或被吊销营业执照的国企来说，企业本身无力提供清税证明，此时，如果税务机关没有该国企拖欠税款的记录，且经过公示后无异议，则应合理推定该公司已完成清税程序，由税务机关说明情况后开具清税证明。同理，在开具社保注销证明时，如果公司无任何在册员工，则也可开具社保注销证明。

       2019年6月，在国务院国有资产监督管理委员会、财政部、自然资源部、国家税务总局、国家市场监督管理总局联合下发的《关于中央企业公司制改土地权属变更、企业清理注销等有关事项的通知》（国资发改革〔2019〕61号）文件中，为切实解决中央企业公司制改制工作中关于企业注销的问题，文件规定“存在营业执照被吊销、法定代表人失联、账务账册资料严重缺失、营业执照遗失等情况，且没有未办结涉税事项的企业，可由该企业所属中央企业集团公司出具同意其注销的批复、该企业上级单位出具债权债务完结证明，到税务、市场监管部门办理注销手续。其中，法定代表人失联的企业提交的注销申请材料，由其上级单位法定代表人签字”，该种规定契合合理推定的要求，可资地方国有资产监督管理机构借鉴。

       四、结语

       国有休眠公司有序市场退出对于推行“证照分离”改革、优化营商环境、打通国内大循环具有重要意义。随着简易注销程序深入开展、强制注销机制和歇业登记制度引入，国有休眠公司市场退出会越来越制度化和体系化。

[ [1] ] 薛智胜、张元琦：《对休眠公司法律规制的路径研究》，载《天津法学》2015年第4期，第54页。

[ [2] ] 王永挺、刘志华：《休眠公司的民法地位分析》，载《中共中央党校学报》2006年第4期，第84页。

[ [3] ] 周杨：《休眠公司债权人利益保护问题研究》，2013年首度经济贸易大学硕士学位论文，第4页。

[ [4] ] 参见《中华人民共和国民法典》第68条、第73条。

[ [5] ] 参见《中华人民共和国公司法》第183条、第186条、第188条、第190条。

[ [6] ] 参见《中华人民共和国公司法》第187条。

[ [7] ] 休眠公司市场退出的目的是通过注销登记消灭公司的法人资格，最终呈现的结果是公司终止。公司终止是静态结果，注销登记是动态行为。根据法律规定，公司注销登记完成，公司即告终止，不能忽视注销登记和公司终止的区别。

[ [8] ] 参见《中华人民共和国公司登记管理条例》第41条；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》第7条。

[ [9] ] 参见《中华人民共和国企业国有资产法》第42条。

[ [10] ] 即《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。

[ [11] ] 王伟：《非正常经营企业强制性市场退出机制研究——优化营商环境背景下的行政规制路径》，载《行政法学研究》2020年第5期，第58页。

[ [12] ] 参见香港特别行政区《公司条例》第745条。

[ [13] ] 该缴税情况可以包含是否领用增值税专用发票、是否申报企业所得税等。

[ [14] ] 参见《中华人民共和国公司法》第211条；《中华人民共和国公司登记管理条例》第67条。

[ [15] ] 黄海燕：《歇业登记制度：如何规范休眠公司存续——商事登记改革下的思考》，载《中国流通经济》2020年11月，第34卷第11期，第116页。

[ [16] ] 参见《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第30条。