三网融合的融合度、法律与监管机制的思考

2013年第08期    作者:矫 健    阅读 6,417 次

         　从技术、经济的角度看，应尽快推进我国三网融合的脚步，在此进程中，研究把握三网融合的融合度，建立与技术进步趋势尽可能同一的政策、法律制度和监管机制，建立独立的专门管理机构，避免各管理部门只从其代表的行业利益出发，而是站在更高的社会利益、国家利益的角度统筹、协调，科学地解决各种矛盾，以适应信息社会发展的需要。对此，本文从以下几点进行论述。

　　 一、为因应技术进步而三网融合，各国或地区政策、法律的变革

　　随着数字技术的发展，使传统数据通信等电信业务与传媒业务界限模糊。电信与传媒业务的跨业经营成为一种新兴的经营形态。不但传统的网络服务业者（ISP）可以通过互联网提供广播电视等服务，有线电视业者亦可利用其大量的线路频宽，对有线电视用户提供数据通讯服务。然而上述应用虽因数字科技的成熟在理论上成为可能，但却因很多国家现行的传媒与电信法律制度在事实上不能相互进入。原因是各国或地区对电信与广播电视等产业的管理，都是以媒介的种类划分对象，进行不同的管理。因此，对于各种新兴多媒体的领域，没有适当的法律规范可作为主管机关以及业界的依循标准，必然由于法律的障碍和利益的冲突而困难重重。

　　由于技术进步的推动，一些国家或地区对电信与有线电视等产业之间跨业经营与整合的政策、法律有了较大的调整和改变，反映出各国顺应技术发展而及时做出的理性选择。

       （一）美国

　　美国在1995年底之前，不但电信、有线电视、无线广播电视使用不同的技术各自发展，各种科技间泾渭分明，法规上也原则禁止不同媒体间的跨业经营，成为三网融合事实上和法律上的障碍。1996年《通讯法》修正通过后，大幅修改了过去数十年的信念，取消了各种媒体间跨业经营的限制。1996年的《通讯法》中，原则上取消了电信产业与有线电视产业跨业经营的限制，然而与有线电视业者跨入电信产业比较，该法显然对于电信业者跨入有线电视产业课以较多的限制。这一立场有人认为与美国电信业者之资产与竞争力远大于有线电视业者有关，笔者认为还与电视业承载的“内容”与社会大众的关系上更加复杂，电信业经营者对此部分还需通过渐进的过程累积经验和认识，因为这部分社会责任的要求更多。

　　规则的改变立即引发了行业的整合。1998年，美国电信业龙头AT&T与美国第二大有线电视业者TCI宣布于1999年合并，合并之后TCI成为AT&T旗下的一家子公司。AT&T与TCI合并之后，提供“@Home”服务，亦即利用有线电视线路提供高速上网服务。

        此后，AT&T又与Media One于1999年决定进行合并，合并后的公司成为美国最大的有线电视公司。

　　AT&T购并TCI之后又与Media One合并，可以看出三网融合已成为必然的趋势。美国政府对于产业整合也是乐观其成的。

　　（二）德国

　　德国政府因意识到数字时代信息相关法规即将面临重整，因此在1997年8月施行了《联邦资讯与电信服务架构性条件建构规制法》,简称《多元媒体法》。该法涵盖了电信自由化、电子交易安全保障、隐私权保护、保障青少年免受不良资讯影响、制裁网络犯罪等各个层面，范围可谓极广。德国的立法肯定了电信自由化及网络业务开放的重要性，循此，德国电信从1989年开始逐步开放，在1998年元旦全面放开前，德意志电信在德国政府的支持下，竭尽全力扩张“三网”融合的电信服务业务。

        还有其他国家和地区类似的融合案例，在此不一一罗列。总之，这些国家电信产业跨业经营与整合及相关政策和法律的变革，反映了世界信息技术的发展潮流，对我国推进体制创新，实现我国信息产业的跨越式发展有着重大的启示。

　　  二、我国三网融合的现状及相关政策与法律

　　2010年6月30日，国务院公布了北京、深圳、上海等12个城市和地区为三网融合的试点地区，标志着我国三网融合的正式启动。

　　电信网、广播电视网和互联网是我国三大信息基础设施，其中基础网络建设主要集中在电信网和有线电视网方面。IP技术的发展，使得电信网与计算机网的融合以及有线电视网与计算机网的融合，进展较为顺利。而电信网与有线电视网的融合，却存在较多的障碍。这些障碍包括技术因素及市场因素，但最主要的还是法律及体制因素。

　　关于电信行业与有线电视行业的融合比较复杂。电信业由国务院信息主管部门监管，广播电视应由国家广电总局监管。根据《广播电视管理条例》的规定，广电网络的规划、建设和行业管理属于广电总局的职权范围之内，而根据1998年九届全国人大《关于国务院机构改革方案的决定》及《中华人民共和国电信条例》的规定，广播电视传输网络由国务院信息产业主管部门进行统筹规划与行业管理。法律规定的矛盾与冲突导致了在现实中广电部门与信息产业主管部门各自为政。部门权利配置的矛盾，不但导致了信息基础设施的重复建设，更严重地阻碍了三网合一的发展。

　　然而，对权力范围的划分是阶段性的，随着技术融合趋势的加快，广电总局和信产部之间的管理界限已越来越不清晰，其监管范围和权限不可避免地发生重叠和交叉。表面上看，业务的监管是两大部门之间的权限矛盾，实质上是科技的发展要求我们必须重新制定管理体制与规则。

　　    三、三网融合与融合度问题

　　三网融合涉及的电信业务经营者，主要从事各种电信业务的活动，包括电话服务、电报服务、数据服务、图像服务以及多媒体通信服务等等。电视行业则从事采编、制作、播放、传输广播电视节目，属于传媒产业。互联网则可以提供信息检索、数据处理、声像点播、远程医疗、远程教育、电子商务等众多业务。

　　关于三网融合，经过几年的讨论和推进，有一些问题认识是深化了。从目前的试点来看，各经营者主要从方便用户的网络购物、付费等方面着手，还有IPTV等业务。从经营者的角度看，尽可能选择赢利项目，选择用户有兴趣的业务也无可厚非。因为目前刚刚开始在政府主导下的试点，融合的网络、业务还是非常有限的，一切刚刚开始。但是，随着融合的深入、各方开展的业务种类的增加，自然会出现新的问题，即三网融合的融合度与监管机制问题。因为有些业务是不能相互进入的，对涉及国家安全、社会稳定的，如军事国防、党政机关的保密通信业务、广电系统的一些特定新闻播报业务，互联网、电信企业是不能进入的。当然，通过其网络的转播是另一种性质，我们讲的是内容的制作，这方面一定要有限定。关于网络地图，事实上涉及国家的安全，不可以任由互联网企业随意制作上传，一定应有原则限定。此外，关于消费者的保护也有更高的要求。

　　三网融合在技术、物理层面上，不可能完全融合，在管理体制方面也有不同的职能要求，因为毕竟三网各自有其特殊性。电信网络具有强烈的公益性，保障电信网络和信息安全事关国家安全。所以，目前世界上绝大多数国家对电信业都由中央政府直接管理。而教育、科研部门和军队有各自的非经营性互联网，其对安全性的要求是不言而喻的，也不是可以开放进入的。按照国家的统一要求，所有和内容有关系的集成播控平台的建设必须由广电部门负责，对节目内容的播控审查由广电部门负责。尽管从民主政治的层面讲言论自由，但是从国家、社会的角度，还有许多因素要考量。前段时间出现的互联网、手机网络涉黄事件，也反映出经营者在经济利益与社会效果之间取舍的迷茫。所以，笔者认为对内容的管理是非常重要的，我们的管理机构、经营者、用户都应该规范自己，至少不要忽略青少年的生长环境。

　　 四、我国三网融合的政策与法律取向及监管机制

　　我国三网融合的政策与法律取向及监管机制建立的原则应该是顺应技术发展的。

　　有线电视和电信业在自由化和国际化的推动下，垄断市场一一解禁，产业内的竞争也日益激烈，如何降低成本、提高收益是企业得以存活的最重要因素。传统电信通讯的内容是以语音为主，由于数字科技的进步，互联网的发达，则增加了以数据为主的服务内容。在可预见的未来，数据、图像、语音等多媒体信息，将会是传输服务的主流。有线电视网被认为是解决信息高速公路“最后一公里瓶颈”的最佳传输媒介，因此其与电信网的融合对于推动电信领域的普遍服务，缩小我国的“东西数字鸿沟”及“南北数字鸿沟”具有重要的意义。技术进步的脚步是不会停歇的，关于三网融合还在探索、实验阶段，无线网络、物联网又向我们走来。在此趋势下，应将各类传统的电信、传播通讯服务，均视为信息整体产业中“数字信息传播服务”的一环，以“数字整合产业”的理念，取代过去依不同服务内容划分不同的产业，再分别制定其管制措施的传统观念。在国家三网融合的试点中，积累跨业经营与整合的相应经验，以建立初步的新规则体系。

　　在行业管理、政策与法律的变革过程中，学者王郁琦在《资讯、电信与法律》中介绍了德国《多元媒体法》对电信业者的分类，及给我们在数字时代媒体管制分类新的思考方向。抛开传统依媒介不同进行分类的方法，改为依业务性质进行分类，对不同性质的业务，设计不同的管制法规；对同一性质的业务，纵使利用不同媒介进行传播，仍然可以采用同一模式的管制法规。这样可以适当解决因媒体数字化后传统传播法规无法有效适应的问题。在传播媒介均采用数字化传送之后，将“电信与媒体服务”视为一个产业，再依业者所经营的业务性质究竟是属于内容提供者、提供存储空间仅供内容提供者播放各类内容的服务提供者、或是仅提供器材让网络使用者进入互联网中取得各类资讯等不同服务，分别制定规则。如果业者同时经营两种或两种以上的服务，则可同时以不同的法律进行管制。这样的管制政策可以全面涵盖过去依传送方式分属于不同产业而现在各项信息均以数字化传送的各项服务，并且清楚地区分不同业务间的责任归属而分别进行管制。

　　在世界科技大潮面前，应不应该允许跨业经营已不是一个问题。当发达国家已开始进一步关注开放跨业经营后市场竞争秩序的维护、消费者的保护等问题时，我们要顺应技术发展的方向，尽快准许我国电信行业与有线电视产业间的跨业经营与整合，建立与技术进步趋势尽可能同一的政策和法律制度，以适应未来信息社会发展的需要，而不要因观念或既得利益的争执而贻误了产业整合与发展的大好时机。●