新冠肺炎疫情爆发后，疫情信息公开问题引发了人们的强烈关注。从现有的法律规范的层面看，针对疫情的信息公开，《传染病防治法》和《突发事件应对法》都有规定。而之所以引发争论，恰恰是因为这两部法律位阶相同，却作了截然不同的规定。因此，究竟应该依据哪种法律来公开疫情信息，仁者见仁，智者见智，法学学者已经展开了多方讨论。

但本文认为，与其纠缠这个问题，陷入争执，不如另辟蹊径，寻找问题的解决办法。本文试图通过分析指出，从依法防疫的角度看，在疫情发现初期，除了疫情信息的公开之外，地方政府还有权依法启动突发公共卫生事件应急预案，并发布相应预警。本文想针对地方政府如何依法启动应急响应机制这一问题，进行法律规范层面的探讨。

   一、几组重要的法律概念对比

首先要了解，在突发公共卫生事件中，政府对外发布的内容应当有哪些？根据现有的法律，笔者认为主要有以下九项：

A、传染病疫情信息；（《传染病防治法》第三十八条）

B、突发事件事态发展和应急处置工作的信息；（《突发事件应对法》第五十三条）

C、传染病预警；（《传染病防治法》第十九条）

D、突发事件预警；（《突发事件应对法》第四十三条）

E、突发公共卫生事件应急响应；（《国家突发公共卫生事件应急预案》1.3、4.1）

F、政府及有关部门应对突发事件作出的有关命令、决定；（《突发事件应对法》第十条）

G、依法划定的危险源、危险区域信息；（《突发事件应对法》第二十条）

H、乙丙类传染病范围调整信息；（《传染病防治法》第三条）

I、采取甲类控制的乙类传染病的相关信息。（《传染病防治法》第四条）

而我们此次讨论的问题主要与第A至E项有关。以下我们将对这几项内容进行详细分析。

（一）“传染病疫情信息”（A）VS“突发事件信息”（B）

“传染病疫情信息”（A）的规定主要来自《传染病防治法》第38条：“……传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”根据这一规定，在传染病爆发、流行时，武汉市无权直接发布疫情信息，必须获得国务院卫生行政部门授权后方可由湖北省卫生行政部门对外公布。

“突发事件信息”（B）的规定来自《突发事件应对法》第53条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”按照这条规定，武汉市有权发布关于突发公共卫生事件的信息。

这也是“疫情信息公开”在法律上存在的问题和引发巨大争论的症结所在。考虑到有关“传染病疫情信息”与“突发事件信息”之间的区别及法律适用问题尚存争论，本文也无意在此问题上做进一步讨论，因此本文将继续以下两组的概念对比。

（二）“传染病预警”（C）VS“突发事件预警”（D）

首先要明确的是，突发公共卫生事件，并不仅仅包含传染病。

《突发事件应对法》（2007）第三条规定，突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类事件。《突发公共卫生事件应急条例》（2011修订）第二条则明确对“突发公共卫生事件”做了定义，突发公共卫生事件是指：突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。通过上述概念辨析，我们已经大致认识到如下关系：突发事件的范围要比突发公共卫生事件的范围广，而突发公共卫生事件的范围要比传染病广。

我国突发事件应急管理实践存在不少问题。比如，首先要判断事件的性质、事件的等级级别，从而确定责任的主体等等，这些都拖延了突发应急的反应时间。2015年6月1日“东方之星”号客轮翻沉事件，湖北省、重庆市、交通运输部、湖南省等前期都就责任主体而发生争论，同时，该事件到底由气象原因引发，还是安全生产事故，适用什么应急预案，也引发各种争论。

根据《传染病防治法》第三十八条，在疫情发现初期，武汉无权公布疫情信息，根据《传染病防治法》第十九条：“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”武汉市无权发布传染病预警。   

但同时，根据《突发事件应对法》第四十三条：“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期。” 此外，根据《国家突发公共卫生事件应急预案》(2006)第3.2条也规定：“各级人民政府卫生行政部门……按照公共卫生事件的发生、发展规律和特点，……及时做出预警。”

由此看来，从《突发事件应对法》的角度，我们可以知道，武汉市有权发布的是突发事件预警警报。

（三）“传染病疫情信息”（A）VS“突发公共卫生事件应急响应”（E）

《国家突发公共卫生事件应急预案》第1.3条规定：“根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。”第4.1条规定：“发生突发公共卫生事件时，事发地的县级、市（地）级、省级人民政府及其有关部门按照分级响应的原则，作出相应级别应急反应。”

另外，《国家突发公共卫生事件应急预案》第1.4条则明确规定了本预案适用于各类突发公共卫生事件的应急处理。也就是说，不仅传染病疫情应急事件适用《国家突发公共卫生事件应急预案》，非传染病的其他突发公共卫生事件也适用《国家突发公共卫生事件应急预案》的相关规定。

根据上述分析，我们可以知道，虽然“传染病疫情信息”公开权在国务院卫生行政部门或其授权的省级卫生行政部门，但是，突发公共卫生事件（非传染病公共卫生事件）的应急响应的启动权限在县级与县级以上政府，其有权决策并发布本行政区的突发公共卫生事件应急响应。 

   二、发布三/四级预警、启动应急预案的法律依据

以此次新冠肺炎疫情为例，作为地方政府，武汉发布三四级预警、启动突发公共卫生事件响应的依据何在呢？笔者梳理如下：

（一）以《突发事件应对法》为龙头的突发事件应急预案体系

《突发事件应对法》（2007）第十七条规定了全国建立突发事件应急预案体系， 国务院制定《国家突发事件总体应急预案》，并组织制定国家突发事件专项应急预案，地方各级人民政府及部门制定各自相应预案。

《国家突发公共事件总体应急预案》（2006年）第1.6条明确了在全国突发公共事件预案体系中，总体应急预案是全国应急预案体系的总纲地位。同时，第1.3条明确了本预案所称突发公共事件包括公共卫生事件。而公共卫生事件主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全等事件。

根据上述规定，可以得知，《突发事件应对法》（2007）、《国家突发事件总体应急预案》纵向统摄《湖北省突发事件总体应急预案》、《武汉市突发事件总体应急预案》等各级政府总体应急预案，横向统摄《国家突发公共卫生事件应急预案》、《湖北省突发公共卫生事件应急预案》、《武汉市突发公共卫生事件应急预案》等各级公共卫生事件专项预案。

（二）武汉市关于突发公共卫生事件的分级标准

首先，《武汉市突发公共卫生事件应急预案》（2014）第1.4条明确定义了“群体性不明原因疾病”：指在短时间内，某个相对集中的区域内同时或者相继出现具有共同临床表现患者，且病例不断增加，范围不断扩大，又暂时不能明确诊断的疾病。

第1.5.2第三项规定，发生传染性非典型肺炎、人传染高致病性禽流感疑似病例，属于重大突发公共卫生事件（II级）。

第1.5.3第五项规定， 本市一个区内发现群体性不明原因疾病，属于较大突发公共卫生事件（III级）。

第1.5.4第二十三项规定，发现不明原因肺炎病例，属于一般突发公共卫生事件（IV级）。

根据上述规定，可以得知，如果能确定该卫生事件确为“传染”性质，按照武汉市突发公共卫生事件分级标准，可以构成重大（II级）及以上突发公共卫生事件。如果不能确定“传染”性质，根据“群体性不明原因疾病”的定义，则该事件属于“不明原因肺炎”或“群体性不明原因疾病”，应划归三级或四级突发公共卫生事件。

（三）发布突发公共卫生事件预警并启动三四级应急响应的权限规定

在考察了武汉市对突发公共卫生事件的分级标准后，接下来的问题是，武汉市是否有权发布预警并启动三四级应急响应呢？

《武汉市突发公共卫生事件应急预案》（2014）第4.2条还规定，突发公共卫生事件发生后，市人民政府根据市卫生计生委提出的建议，向本市发出公共卫生事件预警。预警的内容包括预警的级别、可能引发突发公共卫生事件的类别、性质、预期危害以及预警对象应当采取的响应措施建议等。

第5.2条规定，一般（IV级）突发公共卫生事件发生时，由区人民政府宣布启动预案，并上报市人民政府。较大（III级）及以上级别的突发公共卫生事件由市专家组进行评估，由市人民政府宣布启动预案，并上报省人民政府 。

由上述分析可知，武汉市作为市级政府，有权在疫情发现初期发布预警并启动三四级公共卫生事件应急响应；华南海鲜市场所在的江汉区作为区县一级政府，有权发布预警并启动四级突发公共卫生事件应急响应。

   三、结论

综上分析，可以得出，疫情信息公开法律规定上存有争议，但从《突发事件应对法》及其建立的预案体系的视角来看，地方政府依然有权发布相应级别的突发公共卫生事件预警并启动应急响应。

中国疾控预防控制中心流行病学首席科学家曾光曾感叹《传染病防治法》的普及不够，笔者在此更想补充强调对《突发事件应对法》的普及和深入学习，只有明确传染病公共卫生事件与其他突发公共卫生事件的区别和联系，才能更好的及时、依法地履行各项应急管理职责。