律师作为第三方参与 征收（拆迁）信访矛盾化解的工作思路

2013年第03期    作者:张善美    阅读 8,829 次

    不动产征收（动拆迁）业务研究委员会是市律协较为年轻的业务研究委员会之一，其职能是以不动产征收与房屋动拆迁法律业务为研究领域，致力于推动领域内律师的实务经验交流与理论研究，并通过业务指导，提高专业律师的业务素质与服务能力，实现本市律师在不动产征收与房屋动拆迁领域法律服务水平的整体优化；同时通过开展专业调研，就动拆迁法规政策的制定实施向立法、行政机关提出意见与建议，为构建本市健康、有序、和谐的不动产征收（拆迁）法律秩序服务。

　　近年来，伴随着本市城市化建设取得的瞩目成绩，同时也产生了不少因征地拆迁所引发的个体矛盾和群体矛盾，家庭矛盾和社会矛盾，中国式的征地拆迁亦可谓具有时代特色，这是一个“面子”问题、这是一个“尊严”问题，这是一个“人权”问题，借用莎士比亚的一句名言：这是一个最好的时代，也是一个最坏的时代。律师在这个时代，在这个领域当大有作为。

　　目前，有越来越多的律师同仁参与到这一领域，从业务类型来讲主要有三种类型：其一，争端解决，如：共有产分割的民事诉讼，对征收补偿决定不服提起的行政复议或行政诉讼等；其二，在征收（拆迁）基地提供法律服务，如：浦东新区组建律师志愿团进驻世博动迁现场，虹口区组建律师志愿团深入到虹镇老街旧区改造项目中等；其三，参与征收（拆迁）信访矛盾化解暨终结工作，如：2009年9月，根据市委、市府的部署，引进上海律师作为第三方参与市领导调研信访突出矛盾工作，对涉及11个区782户动拆迁信访积案进行全面核查。

　　今天，我想就第三种业务类型，结合十八大报告精神及我们上海市天一律师事务所在处理征地（拆迁）信访矛盾化解工作中的一些经验谈谈自己的体会。

　　一、十八大报告关于创新社会管理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制精神，是律师作为第三方参与征收（拆迁）信访矛盾化解的工作方向

　　十八大报告指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。

       当前，我国既处于发展的重要机遇期，也处于社会矛盾凸显期，以征地拆迁引起的信访矛盾尤为突出，如何依法公正、及时有效地予以化解，促进社会和谐稳定，不仅考验着政府相关部门化解矛盾的智慧，也推进着信访矛盾处理方式的不断探索。2010年初本所受杨浦区委、区府委托，协助其创新长效机制，以“再造流程，办成铁案”为目标，改变了传统的以“政府———信访人”的二元矛盾化解机制，建立了以“政府———第三方———信访人”的三元矛盾化解机制，颁布了《杨浦动拆迁信访突出矛盾化解暨终结操作规程（试行）》、《杨浦区动拆迁信访突出矛盾化解口径认定办法（试行）》、《杨浦区拆迁信访突出矛盾化解暨终结操作规程实施细则（试行）》、《杨浦区动拆迁信访突出矛盾化解方案论证规则（试行）》等文件，从制度上建立健全了“政府———第三方———信访人”的三元矛盾化解机制。

　　传统的“政府———信访人”二元矛盾化解工作机制，简单讲，即由政府部门直接面对信访对象。杨浦区在2005年8月成立了联席办，专门负责矛盾化解工作，全区每个街道下面设有2-5个基层组，这些基层组受双重领导，一个是区委组织部、区信访办领导，另外也受街道联席办的领导。街道（联席办基层组）是维护稳定、牵头化解矛盾的责任主体，开发商、动迁公司是化解矛盾的职能主体，区房管局是参与督促，推动项目的政府部门。联席办组织人员，系区委、区政府抽调的一批接近退休的公务员，到目前留用退休人员比例将近50%。工作模式主要为：由“街道+基层组”主要跟信访人接触，联席办审核信访人是否在可化解的框架内，如果属于可化解框架，则具体落实，方案报请领导小组讨论审核，再报请区委副书记、分管城建的区长拍定方案，最终以会议纪要的形式落实。

       “政府——第三方——信访人”三元矛盾化解机制的核心在于：（1）引入第三方律师以及其他公信人士介入信访案件的调查、分析与评估，在律师尽职调查报告的基础上，协同街道联席办基层组作出初步化解方案；（2）引入第三方公信人士，比如：人大代表、政协委员、相关专家学者对尽职调查报告、初步化解方案进行充分论证，在论证意见书的基础上，经区委、区政府领导审核签发最终化解方案，由区信访办抄告区房管局、区财政局以及相关部门（单位）落实房源、资金和帮困措施等；（3）各相关部门依据各自职责，建立专项工作组，积极配合，发挥合力，提供工作效能，将工作队伍设置成四个组：基层工作组、方案审核组、方案论证组、资源保障组，各个组均由一定的牵头部门、参加部门组成，要求参加人员均为各部门负责人，可及时、有效地做出相关决策。

       二、依法有序、实事求是、公正合理地尽职调查及拟定化解方案，是律师作为第三方参与征收（拆迁）信访矛盾化解的工作原则

       根据国务院《信访条例》、《城市房屋拆迁管理条例》等相关规定，结合杨浦区信访人的实际情况，以及该区动拆迁矛盾的历史成因和化解的方式，本所律师在尽职调查和研讨化解方案时恪守以下三项原则：

       首先是依法有序原则。信访积案的调查化解工作，无论从程序还是实体上，均应规范在法律、法规和相关政策的框架之内。其次是实事求是原则。对于信访人所反映的诉求及理由应当尽职调查，本着实事求是的原则，查明争议焦点以及诉求所依据的基本事实或法律事实。最后是公正合理原则。根据信访人的诉求，充分考虑项目的历史背景，对于化解方案的制定政策方案还原为原则，以实物配置为主，妥善化解矛盾。运用中注意，即区分征收拆迁信访突出矛盾化解口径应依据当时房屋拆迁补偿安置的政策方案予以认定，我们称为“政策方案还原”，依据相关房屋拆迁许可证核发当时的有关法律、法规制定出的相关基地的拆迁补偿安置方案所规定的被拆迁人、房屋承租人及其他利害关系人享有的货币补偿款总额或价值标准房屋、面积标准房屋。涉及信访人诉求赔偿、补偿的，应当依据相关法律法规予以处理。对征收拆迁对象确系因征收拆迁造成生产、生活特殊困难的，可以酌情给予帮助。

　　本所在参与征收拆迁信访矛盾化解工作中不断总结经验，发表了关于《进一步加强XX一期矛盾化解工作的实施意见》、《关于XX基地的动迁瑕疵》、《空运转机制研究》、《ADR机制下的律师实务》等理论文章，并将本区部分有普遍性、疑难性的40个案例汇编制作案例集做深入研究，还把信访人时常询问的110个问题汇编整理成册，为政府决策提供可行性的依据。

　　三、律师作为第三方介入征收拆迁信访矛盾化解具有明显优势

　　首先律师具有亲民优势。律师源于基层群众，替群众代理诉讼，了解民情，贴近百姓生活，更能以平民的视觉、同情的心态、负责的精神、良好的素质、崭新的风貌耐心倾听上访群众的诉求，认真解答上访群众的咨询，协调和处理各种利益纠纷，提供相关法律救济和帮助，因而律师在上访群众中有一定的亲和力，对律师的答复和化解意见，上访群众较乐于接受。

　　其次，律师具有身份优势。律师是从事法律业务的自由职业者，中立于上访群众与责任部门之间，这种中立身份使他们处理信访矛盾纠纷时，地位超脱，更具公信力。律师作为一种非官方的社会法律中介力量，参与到信访矛盾化解工作中，可以打消上访群众的顾虑，有助于缓解上访人与政府的对立情绪，从而更有有效地解决信访问题。

　　最后，律师具有专业优势。律师是法律专业人员，有扎实的法律知识，有丰富的办案经验，有较高的调解能力和调解水平。律师参与信访矛盾纠纷的化解工作，有助于公正及时地解决、消除纠纷。律师参与调解信访矛盾纠纷，当事人比较信任，双方能自觉按照调解协议的相关规定履行各项义务。

      四、实践证明，律师作为第三方参与征收拆迁信访矛盾化解效果显著，有利于进一步加强政府与公众之间的沟通    不仅有利于缓解弱势群体的困境，并从心理上、情感上消除不同立场者的隔阂，舒缓紧张关系，最终化解矛盾，实现息访，有利于维护地区的和谐与稳定。

　　在2011年-2012年期间，据初步统计，新型机制发挥成效，杨浦区信访积案86件已化解34件，终结49件，终结后续管理实施跟进。

　　从第三方角度看，律师运用多种渠道，多种手段同街道和相关部门衔接工作，穿针引线，盘活资源，解决纠纷，将相当一部分社会矛盾还原到社会解决，把调解贯穿于办案始终，促使当事人达成谅解，而不是集中至政府，减少信访矛盾积压，疏通信访渠道，信访结构发生变化、信访秩序有所好转。从政府角度看，政府和第三方合作、专兼职结合、多部门联动，直接面对群众，直接倾听群众呼声，直接受理群众诉求，直接调解群众纠纷，资源共享、优势互补，及时化解了社会矛盾，促进了社会和谐稳定。例如，通过实行诉求代理，缓解了群众无序上访、跟踪落实难等问题，有效防止了矛盾纠纷激化，减少了越级上访。   

　　从信访人角度看，通过政府购买法律服务，使自己的诉求得到第三方尽职调查，把信访问题引导到规范合理表达诉求，切实减轻市民维权成本，满足了人民群众对政府的新需求、新期待。

        从社会效果角度看：初步实现了“纠纷形成———专业咨询———委托调解———矛盾解决———社会和谐”这样一种纠纷解决的模式；深化了纠纷解决的多元化，丰富了调解作为纠纷解决方式的内涵，开创了社会矛盾解决多元化的新途径。

前不久，习近平总书记在隆重纪念现行宪法公布施行三十周年上发表重要讲话，他强调恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。在新时代新时期，我们律师应肩负起时代的历史使命，为我国坚持依法治国、依法执政、依法行政，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设作出我们应有的贡献。●