《黑龙江省社会矛盾多元化解条例》已由黑龙江省第十二届人大常委会于2017年10月13日通过，自2018年1月1日起实施。这是对黑龙江省社会矛盾多元化解做出的全面的、权威的规定。在其中，既有实体性的内容，也有程序性的内容，具有非常重要的实际意义。但其中也存在着一定的问题。因此，对本条例条文的含义和具体使用，提出一些个人理解和意见。

一、总则

在总则部分中，规定了条例的制定原因、适用范围、原则和当事人的权利义务。

首先，第二条规定：“本省辖区内的国家机关、企业、事业单位、人民团体、社会团体和其他组织以及公民个人，通过调解、行政裁决、行政复议、公证、仲裁、诉讼等途径，解决当事人矛盾纠纷使用本条例。”本条中，措辞有些奇怪，一般在省级的行政法规中不会用“国家机关”这种宽泛的字眼，而是会用“各级政府及有关部门”这样的表述方式。另外，本条中还规定了社会矛盾的多元化解路径，即：调解、行政裁决、行政复议、公证、仲裁、诉讼。虽然后面加了一个等字，但解决矛盾的途径也主要是上述几条。个人认为，上述解决途径在自愿选择的前提下应当是逐步渐进式的，也就是说在遵循当事人自愿的前提下，解决途径是依次递进，而诉讼应当是解决途径的终点，争议的解决应当因诉讼判决或裁定而终止。不能因为没有达到自己想要的目的而无休止的纠缠。另外，上述解决途径中没有“和解”这一项，无法与后面的具体规定相呼应，也与其他省份出台的规定不同。

第三条中规定的是社会纠纷多元化解决应当遵循的四个原则，即合法性原则、和解调解优先原则、政府主导原则、预防和化解相结合原则。这四个原则中，第二个原则是和解调解优先，但这里面存在着一个问题：如果当事人之间能够双方和解，那么其实也不会闹到需要第三方来评判的地步。而且，和解调解优先很容易在政府、行政机关仲裁、法院等机构在解决争议时产生强制和解调解的情况，从而违反当事人自愿的和解调解原则，为最终纠纷的解决留下隐患。关于政府主导原则，在我看来也存在一定的问题，很多纠纷是当事人和政府或者政府部门之间的，政府本身也是当事人之一。即使是上级政府出面主持，但也可能会给当事人产生拉偏架的感觉，所做出的结论会有公信力不足的隐患。尤其是当事人得不到他想要的结果的时候，可能会使得矛盾更加激化。

第四条和第五条中规定了当事人在纠纷化解的时候享有的权利和义务，但是在大多数纠纷化解中不仅有当事人双方，还有主持或裁判的第三方。如果仅规定当事人的权利义务其实还是不全面的，应当对第三方的权利义务也作详细的规定。

二、职责分工

本章中规定了各级政府及部门、社会组织、人民团体的职责分工。其中，详细规定了各级政府、各级政府综治部门、人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关、人民政府法制工作机构、行政机关、各类仲裁机构、人民团体、法学会、律师协会、行业协会、商会、村委会、事业单位等都有责任参与到多元化纠纷解决工作中来。

本章的亮点在于参与主体规定的非常详细。让各级仲裁机构、工会、共青团、妇联、残联、工商联、行业协会、商会、法学会和律师协会等社会组织、人民团体组织都参与到纠纷化解的工作中来并且进行了分工。

但个人认为其中也存在问题。首先，在职责分工这一部分中忽视了新闻媒体的作用，在发生矛盾纠纷的时候，新闻媒体的作用非常大，它起到了一个放大器和催化剂的作用。如果新闻媒体能够如实报道，正确引导，那么会促进和加速矛盾化解的过程；反之，则会给矛盾化解带来巨大的阻碍。因此，在规定中应当添加有关新闻媒体职责的部分。起码，应当规定如果新闻媒体在报道、评论时故意传播、散布片面的、不实的消息时，对新闻媒体进行一定的处罚。

其次，第二十条规定：“企业、事业单位根据需要建立调解组织、负责调解本单位的劳动、人事纠纷。”企业、事业单位都有自己的人事部门，职责之一就是处理本单位内部的劳动合同、用人制度的各种问题。而现在要企业、事业单位在内部建立调解组织，这种做法要么会增加企业、事业单位的用人成本，要么会让调解组织的建立流于形式，但实际并不能达到预期的目的。

再次，第二十一条要求调解组织应当配备符合条件的工作人员。这其中“符合条件的工作人员”应当如何定义？什么样的人员是符合条件的人员？是具有法律专业知识的人员、是在当地或本行业中具有威望的人员还是掌握行政权力的政府官员？故，本条存在着规定不明确的问题。

最后，第二十三条中要求建立矛盾解决的回访机制和定期排查机制。这两个机制的建立需要大量的经费保障和人力保障。在资金和人力没有到位的情况下，直接提出要建立这两个机制为时过早。

三、化解途径

根据黑龙江省的规定，简而言之，就是在能够做和解的时候不调解，能做调解的时候就不做行政决定。个人认为，无论是调解还是和解，都要遵循“当事人”自愿的原则。而这种强制性地要求和解和调解，很容易破坏这条原则。黑龙江省的规定会让行政机关，司法部门在依照职权解决矛盾的时候单纯的希望使用和解、调解的方式来解决纠纷。隐患就是很容易让上述机关的工作人员不作为，怠于行使自己的行政职权，能拖就拖，拖到双方和解位置。给“为官不为，懒政怠政”留下空间，与中央的精神不符。

另外，第二十五条规定：“企业、事业单位于职工发生的劳动、人事争议可以通过本单位具有调解智能的组织进行调解，……”。 “本单位具有调解功能的组织”不也是本单位下属的部门么？不知这种情况会有多少单位的职工会信任在单位的主持下与单位协商的问题解决方式。其实质，还是个人与单位之间的协商。从头到尾只有双方参加，没有第三方，故应为“和解”而非“调解”。

四、途径引导

根据规定，各类纠纷化解的处理方式是按照：和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼这样的直线性、单向性路径。个人认为，是以当事人自愿和解为起点，以法院的强制性判决为终点。走到法院判决也就走到了纠纷处理的最终途径。解决的途径是有终点的，不能无休止的来回往复，否则纠纷永无解决之日。第三十一条中规定的亮点在于行政机关要提前将解决的各种路径都告知当事人，当事人可以自己选择解决纠纷的方式。

同时，在三十二、三十三条中同样体现了和解、调解优先的原则。其立法意图仍旧是尽量让当事人自愿达成协议。

但是，第三十五条规定：“民事商事仲裁机构在仲裁过程中，可以优先组织和解或者调解。”现在的问题在于，如果通过仲裁机构“组织”，那么是否还算是“和解”？

    另外一个疑问存在于第三十七条中，三十七条要求公证机关参与调解工作。但究其根源，公证机关实际上是一个证明机关。是国家预防纠纷、维护法制、巩固法律秩序的一种司法手段。公证机关的作用从传统观念上讲是纠纷预防机关，而不是作为一个纠纷解决机关。在条例中把公证机关当作纠纷解决机关，这个是否妥当？我觉得还是需要斟酌。

五、效力确认

把效力确认单独作为条例的一章，这种规定方式并不多见。只在黑龙江省和福建省的条例中单独规定了“效力确认”这一章，在其他省份的规定中大多数都被归到“程序衔接”这一部分中。个人认为，“效力确认”这种规定方式侧重的是实体内容，而“程序衔接”侧重的是程序方面。这个区别也是立法思路的侧重点造成的，正如前面所说，黑龙江省的规定中强调的是和解调解优先，虽然说的是多元化的解决方案，但是立法的倾向还是侧重于和解调解。那么随之而来的一个问题就是，和解调解达成的协议应当如何保障实施。从第三十九条的规定上看，立法机关希望最大程度上用和解调解来解决纠纷。就算是一个纠纷，能调解的部分都交给调解来完成，其余部分再交给其他的纠纷解决方式。

六、工作规范

条例第四十三条中要求政府、行政部门、法院、检察院建立社会矛盾纠纷化解责任制，并且明确承办机构和人员的工作责任。

在这一部分中，个人认为应当同样规范新闻媒体对于社会纠纷的报道。将新闻媒体真实、客观、高效、迅速的报道社会矛盾纠纷的工作纳入到监管的轨道。现实情况是，部分媒体为了吸引眼球，为了制造轰动效应，肆意歪曲事实、罔顾真相，片面、夸张的报道社会矛盾，造成矛盾激化，社会反响恶劣。这种情况也应当在工作规范中予以规制，否则会对社会矛盾多元化解决造成很严重的障碍。

除此之外，条例第四十七条要求人民法院应当建立诉讼与非诉讼平台，为化解纠纷提供服务。按照对第二条规定的解读，诉讼应当是社会矛盾解决的最终步骤，纠纷走到了诉讼这一步应当是最终的解决办法，在诉讼过程中过分强调调解的功能，其实是忽视了前面一系列纠纷解决的作用，也可能会给法院审判工作带来不必要的负担。

个人认为，第四十九条规定是本条例的最大亮点之所在。社会矛盾纠纷化解实际上不应该是一个公益活动，社会矛盾化解当然需要全社会的共同努力，但是也不能让参与者光做牺牲，白白奉献。因此，社会矛盾化解的收费问题变成了能否让社会组织可持续的进行这项工作的核心问题。个人赞成黑龙江省的规定，律师事务所、仲裁机构商事调解机构在进行矛盾化解的时候应当在当事人同意的基础上适当收费。通过经济杠杆调节，使得劳动和收入相平衡。

七、工作保障

在工作保障这一部分中，立法的思路是要确定：资金保障和人力保障两个部分。资金保障再分为机构经费保障和当事人救助保障两个部分。机构经费保障的主要来源是政府制定预算，通过经费补助或者购买服务的方式。当事人的救助分为社会救助、司法救助、法援救助等方式。

人力保障是希望在高等、中等、初等院校以及社会培训机构中开设课程培训，培养专业人才。但是，我们应当清醒地认识到任何的职业都要求对本职业有一个清晰的和明确的职业规划。社会矛盾多元化解决也不例外，如果希望培养专业性的矛盾化解人才，就必须要给从业者一个清晰的职业规划。否则也只不过是镜花水月一纸空谈而已。

八、责任追究