2020年12月11日下午，上海律协政府与社会资本合作业务研究委员会通过腾讯会议线上会议形式举办了“PPP模式及融资实务”讲座。本次讲座由 上海浦东发展银行总行PPP中心副主任、财政部PPP专家、发改委PPP专家和亚洲开发银行PPP注册融资咨询专家、上海交通大学PPP研究中心学术委员会副主任、兼职研究员郑大卫 主讲。上海律协政府与社会资本合作业务研究委员会副主任刘飞担任主持人。

讲座中，郑大卫主任重点从融资角度分析PPP模式内涵和要点、PPP合规性要点、PPP融资方式和案例和PPP项目风险审核要点展开专题授课。另外，郑大卫主任考虑到参与讲座的律师有不少并未有充足的从项目融资审核角度参与投融资业务的经验，分享了处理项目融资的基本分析点与审查清单。

一、PPP模式内涵和要点

（一）基础设施（城镇化）投融资模式发展背景

基础设施（城镇化）投融资模式发展的关键是如何处理投资需求和债务管理的关系。第一个背景，至2020年城镇化投资预计达42万亿元，庞大的资金需求，迫切需要新的筹资渠道；第二个背景，政府的债务和隐性债务压力较大，传统投融资平台模式难以为继；第三个背景，“人的城镇化”，对公共服务质量和效率提出了更高的要求。

从政府债务管理的角度来看，大趋势是——“修明渠，堵暗道”。

根据国发（2014）43号《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》：

“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

根据财预（2014）351号《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》：

“甄别筛选存量项目，对适宜开展PPP模式的,要大力予以推广；在建项目要优先通过PPP模式推进”

过去十几年基础设施投融资采用平台模式，但是出现了政府债务不清，债务率不断上升，甚至出现部分地区政府财政安全的隐患。众所周知，当前稳增长需要投资支撑，未来十年城镇化需要几十万亿的资金投入。解决基础设施大量投资和控制政府债务这对矛盾的方式，最合适的就是PPP模式。43号文出台打响了PPP的发令枪，今后基础设施投资主要靠地方债和PPP。各地方政府地方债是有上限的，PPP模式不算政府债务，是唯一有想像力的资金来源。

（二）PPP内涵及特征

政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership，简称PPP），即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

规范的PPP项目形成的财政支出责任，是以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出，应当依法依规纳入预算管理。

二、PPP合规性要点

根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的要求》（财办金（2017）92号）

第一，要建立项目储备清单。对处于识别阶段项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介。

第二，要建立项目管理库。对处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，实施全生命周期管理。

（一）存量入库项目清理负面清单

第一类，不宜采用PPP模式。不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等。仅涉及工程建设，无运营内容的。

第二类，前期准备工作不到位。新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续。

第三类，未按规定开展两个论证。未开展两个论证或者物有所值评价和财政承受能力论证的评价方法和程序不符合规定。

第四类，不宜继续实施PPP模式。入库一年内无如何实质性进展的或者项目所属本级政府财政承受能力已超过10％上限的。

第五类，不符合规范运作要求。（1）未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；（2）采用建设-移交（BT）方式实施的；（3）采购文件中设置歧视性条款，影响社会资本平等参与的（如对社会资本的净资产、收入等规模不合适的要求等）；

（4）未按合同约定落实项目债权融资的，违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金，以债务性资金充当资本金。

官方解释：要求政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务形资金充当资本金，（如采用“小股大债”方式进行资本金融资），防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”；国发（1996）35号文，投资项目的资本金是指在投资项目总投资中，由投资人认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金”，所以“债务性资金”指的是对项目本身不能是债务性资金。

（5）由第三方代持社会资本方股份的。

官方解释：社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象

第六类，违法违规举债担保。政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。

第七类，未按规定进行信息公开。未准确填写项目信息，入库一年内未更新信息，或项目入库之日起一年内未更新任何信息；未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的，不予立项准入；

注：应按《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金〔2017〕1号）及相关要求进行信息公开。

（二）新增入库项目要求

对2017年11月10日以后新申请纳入项目管理库的项目，除满足上述要求外，还应满足下述要求：

第一项，挂钩要求。政府付费或可行性缺口补助项目，建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制。

第二项，连续、平滑支付要求。政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内应连续、平滑支付，不得出现某一时期内财政支出压力激增。

第三项，项目建设成本应参与绩效考核。项目建设成本应参与绩效考核，且实际与绩效考核结果挂钩的部分占比达到或超过30%。

财金〔2018〕23号文提出：1.总体要求，不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。2.资本金审查国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。3.还款能力评估国有金融企业参与地方建设融资，应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息。4.PPP国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件，对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目，不得提供融资。

财金[2018]54号文提出：1.严格审查签约主体，坚持政企分开原则，加强PPP项目合同签约主体合规性审查，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会盗本方。2.杜绝违法违规现象，坚守合同谈判底线，加强合同内容审查，落实项目风险分配方案，合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金，不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足，不得约定将项目运营责任返包给政府方出盗代表承担或另行指定社会盗本方以外的第三方承担。3.开展示范项目定期评估，财政部PPP中心应定期组织第三方专业机构、专家等，开展示范项目执行情况评估。评估过程中发现示范项目存在运作不规范实施情况发生重大变化或信息披露不到位等问题的，应及时竭出示范项目名单或清退出项目库。

新上政府付费项目应符合以下审慎要求：财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照实质重于形式原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。

（三）规范的PPP项目应符合以下条件

1.属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；

2.社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；

3.建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；

4.项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；

5.政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；

6.按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

（四）强化财政支出责任监管

首先，确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。

其次，新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费等，可以按规定用PPP项目运营补贴支出。（答记者问）

最后，建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

加强项目规范管理，不得出现以下情况：（1）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。（2）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。（3）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。（4）以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。（5）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

三、PPP融资方式和案例

（一）项目贷款

定义：用于借款人固定资产投资的本外币贷款，适用PPP项目建设阶段融资需求。项目贷款，是指（以下简称本行）向企、事业法人或其他经济组织（以下统称借款人）发放的，用于新建、扩建、改造、购置、安装固定资产等资本性投资支出的本外币贷款，不含房地产开发贷款。项目贷款发放应符合国家产业政策和信贷政策，遵循安全性、流动性、效益性的原则。

特色和优势：贷款期限较长、贷款金额较大、融资成本较低、流程相对简便。

（二）典型案例——HS市HLX医院南部新院区建设PPP项目（项目贷款）

项目实施机构：HS市卫生和计划生育委员会；  

政府方出资代表：HS市建设投资集团有限公司、HLX医院共同出资；  

社会资本方：ZJ集团子公司；  

项目合作期限：18年（其中建设期3年、运营期15年）；  

项目运作方式：建设运营-移交BOT；  

项目建设内容：门诊楼、实验楼、办公楼、住院楼的建设，新增八百床位，医疗设备设备购置；  

项目运营内容：1.运营与管理：营养餐厅、污水处理、保安、超市等后勤业务及停车场项目2.采购与维修：物资（不包括药品）和设备（制氧机、中央空调等）采购；  

项目回报机制：可行性缺口补助；  

项目公司收入来源：停车场、营养餐厅收入、污水处理、物业费及政府可行性缺口补助。

（三）PPP专项债——市体育中心PPP项目

总投资金额：10.5亿元；

项目实施机构：市体育局；

总建筑面积：127.926平方米；

特许经营期限：20年（含3年建设期）；

项目签金来源：20%（21000万元）为资本金，48.57%（51000万元）资金来源为发行债券筹集，剩余31.43%（33000万元）资金来源为企业自筹资金；

项目公司收入来源：使用者付费收入（即项目公司运营本项目场馆设施获得的各项收入）和财政补贴（包括建设投资补贴、运营差额收益补贴和大型体育场馆免费低收费开放补助）。

本期债券附设发行人调整票面利率选择权及投资者回售选择权。即在本期债券存续期第5年末和第10年末，发行人可选择在原债券票面年利率基础上上调或下调0-300个基点，投资者有权将持有的本期债券部分或全部回售给发行人。

交叉条款：发行人或合并范围内子公司的债务（包括公司债、债务融资工具、企业债）出现违约，视同本次债券发生违约，需启动投资者保护机制。

四、PPP项目风险审核要点

（一）典型合规性问题

1.第三方代持：出资方和中标人不一致、联合体部分成员不出资；

2.非公共产品和公共服务：商业地产类项目包含在公益性项目中；

3.运作模式不合规：BTO、BT、BLT、运营内涵模湖或运营责任不落实；

4.入库问题：无绩效指标、无绩效挂钩、建设成本与绩效挂钩未达到30%比例要求（采用竣工绩效）；

5.社会资本不合规：社会资本为未按规定转型的融盗平台或同级国企、社会资本没有产业投资人；

6.前期工作不完善：项目未经审批、核准和备案，项目建议书或可研报告未经审批，两评一案不合理或未经审批，实施机构和代表政府出资方未获授权，PPP合同总额超估算或概算10%，单一来源采购；

7.股权融资合规性：以债务性资金充当资本金，股权融资优先于债务性融资。

（二）否决案例——AQ市SQ环境综合整治及周边路网基础设施PPP项目

否决理由一：联合体成员未出资

项目中标人为TPY建设集团有限公司和HN水利水电第一工程有限公司组建的联合体，而HN省水利水电第一工程有限公司未出资，属于财办金92号文中“违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的”情形，有清理出库的风险。

否决理由二：单一来源采购，未取得相关政府采购监督管理部门批准

《政府采购法》第三十一条规定，符合单一来源采购的有三种情形：一是只能从唯一供应商处采购（比如有技术或方案优势），此情况需有政府采购部门的批复文件；二是发生不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购；三是必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购。

《政府采购法》第二十七条规定：“因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”

该项目未出具专门批复文件说明采取单一来源采购的原因。

（三）PPP风险管理——金融机构PPP项目操作要点

1.积极参与项目方案的设计，提前规避融资风险；

2.提高项目评估质量，谨慎测算项目现金流；

3.加强项目合同的审查，包括相关审查政府对项目的支持和救济措施、风险识别和分配、项目收费机制和绩效考核等是否明确合理。特别关注唯一性条款、最低需求保障、定价调价机制是否可行等；对政府付费项目，关注是否纳入同级政府预算和人大审议通过；审核项目违约、提前终止和终止后处理机制；

4.对项目财务资金封闭监管；

5.尝试开展有限追索权项目和无追索权项目融资，依靠项目收费权（收益权）、合同预期收益、股权质押、保险权益转让和直接介入权（三方直接介入协议或条款）等增信措施；

6.鼓励以牵头银团方式开展项目融资，收益共享、风险共担。

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

  

供稿：上海律协政府与社会资本合作业务研究委员会 

执笔：张凯迪  上海日盈律师事务所