律师要为上海建设成为全国法治环境最好的行政区之一作出贡献

郑善和同志在上海市第九届律师代表大会第三次会议上的讲话

2013年第04期    阅读 8,104 次

各位律师，同志们：

　　这次会议是全市律师行业一年一度的重要会议。刚才，雷鸣会长、厉明监事长、翊樑副会长分别作了工作报告，黄绮副会长宣读了表彰决定，大会对2012年度律师行业的贡献奖和好新闻奖获得者进行了表彰。在此，我代表市司法局党委，向此次大会的胜利召开和各位获奖者表示热烈的祝贺！

　　我到市司法局工作不久，今天借这个机会，就律师业的发展形势和律师的本质属性谈一些粗浅的认识，与大家共同探讨。

 

　　一、关于上海律师业的发展形势

　　正确认识形势是正确决策的前提。我们要谋划好下一步的律师工作，首先要对当前上海律师业发展的形势有一个比较全面正确的分析。

　　第一，上海律师业发展处在历史的最好时期。到去年，上海律师走过了一百年的发展历程，我们隆重举办了上海律师公会成立一百周年的纪念活动。这一百年，大致可以分为四个阶段。第一阶段是北洋政府时期，那是上海律师业的初创阶段，到1926年，上海律师总共不过200余人，还没有我们现在一家规模大所的律师多。第二阶段是南京国民政府时期，那是上海律师业第一次大的发展时期，到了1949年，是律师最多的一年，也只有1347名律师，不到我们目前律师总数的1/10。第三阶段是新中国前30年，那是律师业遭受巨大波折的时期，基本上是刚刚诞生就遭到夭折。第四阶段是改革开放的新时期，也就是当前这个历史阶段。截至2012年，全市共有律师事务所1161家，执业律师14887名，业务收入总额达到75.2亿元，占上海GDP比重的0.37%，这每个数字在历史上都是属于最高的。这个统计还不包括542名公职律师和307名公司律师，也不包括境外律师事务所驻上海代表处代表，他们都是上海律师队伍的重要组成部分。

　　如果说律所、律师的数量和业务收入都是单向比较，不能说明问题，我们还可以再比较一下律师业收入占上海GDP的比重，2000年是0.24%，去年是0.37%，比重提高了50%还多。这个对比说明，这十几年来，上海经济一直是高速发展的状态，但是上海律师业比上海总体经济发展速度还要快。还有一个数据可以说明我们发展的速度，那就是上海律师的总数在2009年度突破了1万大关，用了将近30年时间。“十一五”时期，全市平均每年增加律师1019人，按照这个发展趋势，上海律师总数估计将在2016年左右突破2万大关，这个时间段预计将不超过8年。也就是说，我们用30年的时间达到1万，用8年的时间超出2万。所以说，我们目前正处于历史上最好的发展时期，也是发展势头最迅猛的时期。

　　第二，上海律师业发展的环境越来越好。前面讲的是律师业自身的发展状况，但是律师业的发展还有赖于外部的环境，而且依赖度还比较大，主要是经济环境和法治环境。

　　从经济环境来看，过去五年，上海积极应对国际金融危机的严重冲击和自身发展转型的严峻考验，保持了经济持续平稳的健康发展，全市GDP年均增长8.8%，2012年突破2万亿元；经济发展方式的转变迈出了实质性步伐，第三产业增加值占GDP的比重提高到60%，战略性新兴产业的规模突破1万亿元，消费对经济增长的贡献率上升了70%，“四个中心”建设取得重大进展。今后一段时间，尽管上海还要经历国际金融危机深层次影响持续显现的考验，以及转型期阵痛的考验，但新一轮的深化改革和城镇化战略的“红利”必将给经济持续健康发展带来新动力，上海推进“四个率先”、建设“四个中心”的目标不会改变，推进创新驱动、转型发展的决心不会改变，上海在全国经济发展格局中的地位、功能不会改变。我们相信，作为现代服务业重要组成部分的法律服务业，必将在上海的创新转型中获得更多的发展机会。

　　从法治环境来看，随着中国特色社会主义法律体系的形成，在我国“无法可依”的时代一去不复返，“有法可依”的问题从总体上得到基本解决。更重要的是，党的十八大以来，中央对法治建设的重视程度可以说是前所未有，我国进入全面推进依法治国的新阶段。从党的十八大报告到首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会，从全国政法工作会议到中央政治局第四次集体学习，党中央特别是习近平总书记对法治建设有许多新阐述、新观点，比如“法治是治国理政的基本方式”，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设”，特别是三次强调要“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。短短四个多月的时间，党中央如此密集地强调法治的重要性，不能不让我们深刻地感受到中央厉行法治的决心。全国政法工作会议明确提出劳动教养制度的改革、涉法涉诉信访工作的改革、司法权力运行机制的改革和户籍制度的改革，这四项改革作为重点推进的改革任务，每一项都是“硬骨头”，这不能不让我们深刻地感受到中央厉行法治的魄力。

　　近期，市委书记韩正在不同场合强调，“有了法律，不代表实现了法治”，要“让法治成为上海建设城市的基本内容和治理城市的基本方式”，要“加快把上海建设成为全国法治环境最好的行政区之一”，明确要求“各级领导干部要自觉学法尊法守法用法、带头依法，最重要一条就是不能干涉法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权。”律师是对法治环境最敏感的群体，律师业普遍反映，上海是我们国家法治环境最好的地区之一，我相信大家都有这样的感受。到2012年，上海法院司法公正指数已经连续五年位列全国法院的第一。据前不久中国社会科学院法学研究所发布的《法治蓝皮书（2013）》披露，上海高院法治透明度位列全国第一。

　　在新修订的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》颁布之后，市委政法委为贯彻实施“两法”开了许多座谈会和协调会，市律协也专门召开座谈会听取广大律师的意见，并将意见汇总向市委政法委报告，市司法局和市律协还共同参与了相关贯彻落实文件的制定。随着新修订“两法”的贯彻实施，律师的执业环境将进一步改善。当然，这不是说上海的法治环境就完美了，还有许多需要改进的地方。说这些，是为了让大家充分地理解党委、政府对法治建设的高度重视，从而坚定对法治进步的信心。法治兴，则律师兴。我相信，随着法治建设进程的加快，律师业必将迎来更加繁荣昌盛的发展时期。

　　第三，上海律师业处在转型发展的关键时期。分析形势要看全局，看主流，否则就会一叶障目。从前面的分析中我们可以看到，无论是上海律师业自身的发展势头，还是律师业发展的宏观环境，都表明上海律师业的前景非常光明，我们没有理由不充满信心。但是，看到主流不能掩饰问题，成绩不讲依然在，问题不讲忧患多，我们在充满信心的同时必须保持清醒头脑，增强忧患意识。韩正同志说，“没有忧患意识是最大的忧患”。就上海律师业面临的问题来说，既有外部的，也有内部的。外部的问题突出的表现在三个方面：

　　一是我国经济不可能再像过去那样长期保持两位数的高速增长，而是进入到一个中速增长的时期，经济活跃度可能相对降低，律师业对经济活跃度是比较敏感的。

　　二是法治建设绝非一朝一夕之功，律师执业环境的改善也有一个渐进的过程。

　　三是全社会对律师的认识也有一个逐步提高的过程，只有全社会真正形成“信法不信访”、“找关系不如找律师”的共识，律师的社会功能才能进一步发挥出来。

　　当然，对我们来说，最重要的是认识到自身存在的问题，也就是内因。这段时间，我们在工作中，也收到人大、政协反映的一些社情民意、一些反馈的意见，集中起来反映在这几个方面，如适应“四个中心”建设需求的复合型高素质律师人才严重不足的问题；律师行业投诉量居高不下，律师职业道德水平有待进一步提高的问题；还有律师事务所管理松懈的现象，整体竞争实力不强等等。从全局上看，上海律师业发展面临的最突出问题是专业化、规模化、国际化水平不高。从专业化来看，有明显专业特长的律师和律所为数不多，“全科律师”、“全科律所”依然是上海律师业的主体，与社会对律师的服务品牌、服务品质要求越来越高的需求不相适应。从规模化来看，目前，全市拥有百名以上律师和年业务总量亿元以上的律所分别为7家和9家，只占0.6%和0.78%，65%的律所律师人数在10人以下，78%的律所年业务收入低于500万元，而北京百人以上和年业务收入亿元以上的律所分别达到31家和25家。从国际化来看，涉外业务收入在整体创收格局中所占的份额非常小，本地所在境外设立分支机构只有11家，不到全球最大律所境外分支机构的六分之一，而北京已在境外设立分支机构34家，是我们的3倍多。

　　比较就能发现问题，看清差距。再延续过去粗放式的发展老路是行不通的，上海律师业已经处在转型发展的关键时期。近年来，我们已经在这方面作出很大努力，而且颇有成效，比如去年就有10多家律所开展了合并、兼并和重组，一年里在外地设立的分所增加了13个。但这还远远不够，必须继续努力，切实增强上海律师业的整体竞争力，使之与上海“四个中心”和现代化国际大都市的地位相匹配。

 

　　二、关于律师的本质属性

　　在我国，律师的本质属性是中国特色社会主义法律工作者。这绝不是一个口号，无论是对律师来说，还是对律师工作管理者来说，深刻理解这个本质属性，都是做好工作的根本。

　　一般认为，律师具有双重的属性：一个是社会属性，一个是经济属性。我认为，严格来说，在我国，律师具有三重属性：

　　一是社会属性，律师是为社会提供法律服务的法律工作者，承担着维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平和正义的职业使命。

　　二是政治属性，法律是上层建筑的重要构成部分，具有明显的政治属性，在我国，律师是中国特色社会主义的法律工作者，我们所为之奋斗的事业是中国特色社会主义的律师事业，是中国特色社会主义事业的重要组成部分。

　　三是经济属性，律师作为法律工作者与同样是法律工作者的法官、检察官、公安干警等有所不同，律师是通过接受当事人委托、为当事人提供法律服务来开展工作的，律师的法律服务活动具有经营性质，律所作为中介组织是市场经济的主体，律师服务业作为现代服务业的重要组成部分是经济建设的重要方面。

　　从律师制度诞生之日起，其使命就是促进民主法治建设。律师的社会属性、政治属性和经济属性共同构成了律师的本质属性，正是律师这一本质属性，决定了律师在经济社会发展和民主政治建设当中的重要社会功能。

　　第一，律师在参政议政上发挥重要作用。我们的律师队伍具有鲜明的特点，比如整体文化层次高、法律专业知识丰富、社会联系面比较广、介入社会程度比较深，并且，绝大部分律师具有坚定的中国特色社会主义理想信念，这些都决定了律师在参政议政上将发挥重要作用。当前，上海律师参政议政主要在两个方面的作用发挥得比较突出。

　　一是担任人大代表、政协委员。目前，上海有152名律师被选为人大代表或政协委员，其中市人大代表10名，市政协委员12名，这个比例在全国是居于前列的。一直以来，上海的律师代表、委员因提交议案、提案的数量和质量出众而被誉为“金牌代表”、“金牌委员”。在2013年1月召开的全市“两会”上，22名律师代表、委员共提出议案、提案等69件，内容涉及经济社会的诸多方面。律师参政议政的积极作用得到了社会各界的充分肯定，原市人大常委会主任刘云耕曾经专门撰文指出“参政议政，律师大有可为”。

　　二是参与政府法律顾问团。目前，全市有15个区县建立了政府法律顾问团，另外2个区也将在年内成立。目前，全市区县政府法律顾问团成员共有322人，基本由执业律师组成。也有不少市级政府部门聘请律师担任法律顾问。实践中，政府法律顾问在提高依法行政水平、维护社会和谐稳定、促进经济发展上发挥了重要作用。黄浦区政府法律顾问团每年都为政府的有关部门、街道和区属的国有企业开设法律讲座，提供法律咨询等法律服务数百件次，对于提高公务员的法律素养和法治意识、完善行政程序、规范行政行为都发挥了积极的作用。在金山区，区政府和有关企业的战略合作、项目建设协议，政府法律顾问团都参与研究和起草，有效地防范了法律风险，促进了区域经济的健康发展。

　　随着法治作为治国理政基本方式的进一步落实，我们相信，律师在参政议政上发挥作用的空间将更加广阔。《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》（中办发〔2010〕30号）对优秀律师人才的使用专门作了规定，包括推荐、选拔优秀律师担任法官、检察官，进入党政机关等。市委常委、政法委书记丁薛祥在考察律师工作时指出，律师是特殊人才，是中国社会走向文明、走向法治的非常重要的人才库。党委、政府要采取有效的方法和手段，包括采取让优秀律师进入党政机关任职等激励措施，让优秀人才能够脱颖而出。我们将积极地协调推进，争取取得突破，为上海律师参政议政从政创造更大的空间。

　　第二，律师在促进法治建设上发挥重要作用。前面我们说过，法治兴，则律师兴。反过来，律师兴，则法治兴，同样成立。一个国家，律师的社会地位如何，律师的作用发挥如何，是一个国家法治化程度的重要标志之一。突出表现在：

　　一是参与立法。仅去年一年，上海地方性立法征询律师行业意见的就达到38件，全国性立法如《劳动合同法修正案（草案）》等也专门来征求上海律师的意见和建议。市人大常委会法工委明确，要通过在律师协会召开座谈会或者函请市律协提供书面意见这两种方式，认真听取律师对上海地方立法、修法的意见，这足以反映人大对我们律师是非常重视的。市政府法制办则与市律协签署了《关于本市政府立法过程中听取市律师协会意见工作备忘录》，这就为上海律师参与地方性立法提供了制度化渠道。

　　二是参与司法。律师制度是司法制度的重要组成部分，律师是重要的诉讼参与主体。最近，最高法院研究室主任胡云腾发表了一篇《刑诉法新意》的文章提出，传统的公、检、法“三机关”办案观念应该转变为公、检、法加上律师的“四主体”办案，“四主体”共同发挥职能作用，维护法律的正确实施，保障司法公正。多年来，上海律师办理了大量的诉讼案件，仅去年就办理各类诉讼案件达到9.8万件，为促进司法公正发挥了极为重要的作用。

　　三是参与法制宣传教育。近年来，市律协与市人大常委会联合举办“市民与法”———市人大代表说法系列法治讲座，与相关部门联合举办“东方讲坛·律师谈”系列法治讲座，与上海图书馆联合举办“东方大律师讲坛”等等，为律师开展法制宣传教育提供了平台。2008年，上海有6名律师作为首批京外律师被选进中央电视台《法律讲堂》栏目，去年，央视再次来沪选拔律师，已经有10名律师进入了第二轮选拔。

　　第三，律师在加强和创新社会管理中发挥重要作用。律师参与社会管理，在可参与的层面和领域上具有全方位性，在地位上具有中立性，在能力上具有专业性，这三大优势决定了律师在加强和创新社会管理中能够发挥独特的重要作用。一直以来，市委、市政府对此高度重视。时任市委书记俞正声同志多次专门作出批示，要求组织力量深入研究，为充分发挥律师的积极作用提供政策支持。市司法局积极贯彻批示精神，加强政策研究和汇报沟通，最终在市领导的直接关心下，2010年以市委办公厅、市政府办公厅的名义，联合发布了《关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用的若干意见》，对促进上海律师作用的充分发挥产生了非常积极的意义。主要反映在以下几个方面：

　　一是参与信访接待。目前，上海律师参与市委、市政府的信访接待已经坚持十余年，全市17个区县政府全部建立了律师参与每周一次的领导信访接待制度，律师参与街镇领导信访接待和窗口信访接待也已非常普遍。现任市律协副会长邵曙范律师，十几年来每年都要为信访工作无偿奉献四、五十个工作日，市委专门邀请他在中心组学习会议上作关于疑难信访矛盾化解的专题报告，获得市委、市政府和广大群众的一致好评。

　　二是参与信访积案核查。2009年6月，在市委主要领导的亲自安排下，上海开展了大规模的“引入律师参与市领导调研信访突出矛盾工作”，全市15家律所的69名律师全程参与，实际核查675个信访积案，核查信访材料6万余份，出具律师意见书661件，社会反响非常积极。在这之后，律师参与信访积案的核查成为常态，近三年来，全市3500多名律师参与了市、区县两级政府的信访核查工作，共化解了历史遗留疑难信访积案5000余件。这个数量非常大，作用也非常显著。

　　三是参与“双结对”活动。上海共有200多个街镇和5000多个居（村）委，街镇司法所与律所结对、居（村）委调委会与律师结对的“双结对”活动已经全覆盖，有效提高了基层依法治理的水平。

　　四是参与基层人民调解。通过组织律师担任兼职人民调解员，委派律师培训人民调解员，委派律师与司法所组建联合调解工作室，组织律师审核人民调解协议书，在人民调解委员会实施派驻律师制度等方式，上海4000余名律师投身于大调解体系建设，顺应了新形势下人民调解工作对专业法律知识的需求，提高了人民调解的成功率和权威性。

　　五是参与重大事项社会稳定风险分析和评估。市委办公厅专门下发文件，要求重大决策之前必须把律师的审查评价和法律意见作为审批或核准的重要依据，在风险评估和风险分析的各个环节，多渠道听取律师建议。在全国闻名的襄阳路市场撤销关闭的工作中，徐汇区政府事前专门听取了专业律师的风险分析和评估意见，律师提出的20余条法律意见全部被采纳，为关闭工作顺利开展作出了重要贡献。

　　六是参与突发事件善后工作。上海“11·15”特大火灾发生后，司法行政机关迅速动员组织了113名律师参与了善后处理工作。这些律师按照火灾善后处理工作组进行配备，在司法行政机关的组织下，全面参与了安置接待、法律援助、理赔谈判、诉讼代理和政策研究等各项善后工作，受到市委、市政府和社会各界的高度评价。其他比如在闵行区的“倒楼事件”、“倒钩”执法事件等社会非常关注的热点事件中，律师都发挥了很好的建设性作用。

　　我们从以上三个方面简要的分析中可以看出，广大律师在经济社会发展、民主法治建设上发挥的作用是非常显著的，对此党委、政府是高度肯定的，群众也是非常认可的。这些作用的发挥，正是律师本质属性的体现，是广大律师政治热情和社会责任感的体现。

　　从另外一个角度来看，当前律师管理工作中和律师执业活动中存在的一些问题，正是与偏离了律师的本质属性有关。

　　一方面，从律师执业活动来看，还有小部分律师存在违法违规行为。近些年来，市司法局、市律协和区县收到的投诉平均每年在600件以上，2009年以来，共实施行政处罚11件，行业处分31件。总体来看，律师行业投诉量居高不下，虽然有一部分是重复投诉，有的是多头投诉，还有一部分是无责投诉，比如打官司打输了来投诉。但是我们特别关注的是有责投诉，哪怕极少数违法违规行为，对整个律师队伍形象的影响都是不可忽视的。从我们接到的投诉来看，有的利用受托人的便利条件侵占当事人的合法权益，有的私自收案收费，有的为了经济利益双方代理，有的接受委托后怠于履行职责，甚至有律师什么事也没干，最后伪造一份判决书给当事人，还有律师竟然将接受委托的案子忘记了，导致败诉，引起当事人的不满。这些都是背离律师本质属性的行为。如果一名律师怠于履行职责，甚至为了经济利益置职业道德和执业纪律于不顾，那么，这名律师就不仅不是群众合法权益、法律正确实施、社会公平正义的维护力量，反而是破坏力量。希望全市律师都要自觉加强职业道德修养，严格遵守执业纪律，努力提高业务素质，充分发挥建设平安中国、法治中国的“正能量”。律所是律师管理的最直接主体，对律师负有教育监管职责，要认真担责，尽心尽责。

　　另一方面，从律师管理工作来说，还存在着重发展轻规范、重服务轻监管的问题。律师的本质属性决定了，律师首先是法律工作者而不是经济工作者，检验律师管理工作成效的标准首先是社会效益而不是经济效益。如果仅算业务收入的账，律师行业创造的经济价值远低于其他行业，实际上是降低了律师的地位。因此，各级律师管理部门，包括行政管理部门和行业管理部门，都不能把吸引了多少家律所和多少名律师入驻、为地方政府创造了多少GDP和税收，作为衡量律师工作好坏的标准，而应该把律师为维护经济秩序、推进法治建设、参与社会治理、促进社会和谐稳定发挥多大作用，作为衡量律师工作好坏的标准。当然，这并不是说不要发展，发展一定数量的律所和律师，推进律师业的专业化、规模化和国际化，都是为了更好地发挥律师的职能作用，但不能本末倒置。

　　律师管理工作，除了做好行政许可等日常管理工作外，我认为，要重点把握以下几点：

　　一是要服从服务于大局。要从服从服务于全市工作大局出发，从服务上海推进“四个率先”、建设“四个中心”出发，从服务上海创新驱动、转型发展战略出发，来谋划好律师工作。

　　二是要实现工作重心的转移。把工作重点放在引导律师充分发挥职能的作用上，深入实际加强调查研究，既要搞好政策引导，又要监督指导律师依法履行职责，让律师的价值充分体现出来。

　　三是要在优化律师执业环境上多下功夫。对律师执业权利的保障、律师税收的政策、律师服务市场的规范等问题，司法行政部门和行业协会都要加强与有关部门的沟通和协调，尽最大的能力来促进律师执业环境的进一步改善，这是律师职能作用发挥的必要条件。

　　四是要加大对违法违规行为的惩戒力度。最近这些年来，我们加大了这方面的力度，但还存在“失之于宽、失之于软”的情况，有些该行政处罚的仅给了行业处分，有些应该给予处分的，通过调解化解了。当前，我国法治建设的关键在于有法必依、执法必严、违法必究，作为政法部门，理应在严格依法执法上做出表率，切实维护律师行业的纯洁性。

　　五是要加强律师行业党建工作和律师队伍建设。必须进一步加强律师的思想政治工作，要把认真学习贯彻党的十八大精神作为今后的首要政治任务，注意创新思想教育的方式方法，注重教育的效果，切实增强广大律师坚定走中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信，做到政治认同、理论认同、感情认同。同时，要加强和改善党对律师工作的领导，通过充分发挥律师行业党组织的战斗堡垒作用和律师党员的先锋模范作用，确保律师业的中国特色社会主义方向。

　　各位律师、同志们，让我们高举中国特色社会主义伟大旗帜，牢记中国特色社会主义法律工作者的神圣使命，胸怀理想，坚定信念，为全面建成小康社会和全面推进依法治国，为把上海建设成为全国法治环境最好的行政区之一，作出自己应有的贡献！●

（本文根据录音整理，标题为编者另加）