信托业保障基金制度初探

2018年第02期    作者:刘芳    阅读 12,566 次

中国银监会（下称“银监会”）和财政部于2014年12月10日联合发布了《信托业保障基金管理办法》（下称《管理办法》），建立了信托业保障基金制度，并相应设立了中国信托业保障基金（下称“保障基金”）和中国信托业保障基金有限责任公司（下称“保障基金公司”）。2015年2月25日，银监会下发了《关于做好信托业保障基金筹集和管理等有关具体事项的通知》（下称《通知》），要求各信托公司 于4月1日前认购保障基金，并将认购资金缴入保障基金公司在托管银行的专用账户。
至此，我国信托业保障基金制度初步确立。那么，保障基金如何募集？如何使用？与银行业的存款保险制度有何不同呢？本文试着就上述问题逐一探讨。
一、保障基金的募集
按照《管理办法》第十四条的规定，保障基金由信托公司和通过信托项目获得资金的融资者认购，具体的筹集规则为：（1）信托公司按净资产余额的1%认购，每年4月底前以上年度末的净资产余额为基数动态调整；（2）资金信托按新发行金额的1%认购，其中：属于购买标准化产品的投资性资金信托的，由信托公司认购；属于融资性资金信托的，由融资者认购。在每个资金信托产品发行结束时，缴入信托公司基金专户，由信托公司按季向保障基金公司集中划缴；（3）新设立的财产信托按信托公司收取报酬的5%计算，由信托公司认购。
《通知》则对保障基金的认购时间和认购标准做了进一步的规定。 《通知》指出，4月1日前认购的这一部分，按年初报送银监会的数据来记，该部分认购资金不再根据2014年未经审计的净资产余额多退少补。以后年度，则以各信托公司上年度净资产余额为基数动态调整，多退少补。4月1日起新发行的资金信托，按新发行金额的1%计算并认购保障基金。银监会要求，信托公司要在7月15日前将上季度认购资金缴入专用账户。以后每个季度结束后，信托公司在与保障基金公司按季度核对后，按上季度新发行资金信托新增规模的1%认购。4月1日起新发行的财产信托，按实际收取报酬的5%计算并认购保障基金。以后年度，信托公司按经审计的前一年度实际收取财产信托报酬的5%认购，报酬包括管理费、手续费、佣金等各种形式。
具体而言，分期放款的融资性资金信托，由融资人或用款人按照实际使用金额认购；结构化资金信托产品、家族信托等，区分财产信托和资金信托进行分别认购；TOT信托产品按照最底层终端信托的性质各自进行认购，上层信托不进行重复认购；信贷资产证券化信托、企业年金信托，则按财产信托的标准认购。
《通知》还指出，资金信托按照实质重于形式的原则，区分融资性信托和投资性信托。融资性资金信托，由融资人或用款人委托信托公司认购；投资性资金信托，信托公司可将认购保障基金作为信托投资组合的一部分，自身进行认购。
二、保障基金的使用
根据《管理办法》第十九条的规定，以下情况可以使用保障基金：（1）信托公司因资不抵债，在实施恢复与处置计划后，仍需重组的；（2）信托公司依法进入破产程序，并进行重整的；（3）信托公司因违法违规经营，被责令关闭、撤销的；（4）信托公司因临时资金周转困难，需要提供短期流动性支持的；（5）需要使用保障基金的其他情形。
保障基金公司公布的经营范围主要包括：受托管理保障基金；参与托管和关闭清算信托公司；通过融资、注资等方式向信托公司提供流动性支持；收购、受托经营信托公司的固有财产和信托财产，并进行管理、投资和处置；同业拆借、同业借款和向其他金融机构融资，经批准发行金融债券；买卖政府债券、中央银行债券（票据）、金融债券和货币市场基金；国务院银行业监督管理机构批准的其他业务。
可见，保障基金的日常运作限于银行存款、购买政府债券、金融债券等低风险、高流动性的方式。而当信托公司产生风险时，保障基金则作为最后的手段参与对信托公司的救助，而非有偿赔付。保障基金侧重的是流动性支持，而不是进行“刚性兑付”。
三、与银行业存款保险制度的比较
2014年10月29日国务院通过了《存款保险条例》（下称“《条例》”），并于2015年5月1日起施行。这是我国存款保险制度建立的开始。
《条例》规定，中国存款保险制度的模式是进行存款保险，是指投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，然后由存款保险基金管理机构按规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全。投保机构的范围覆盖了在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构。存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的，实行全额偿付；超出最高偿付限额的部分，依法从投保机构清算财产中受偿。
虽然在资金来源上保障基金与存款保险基金有类似之处，但在资金使用上截然不同，存款保险基金管理机构可以在《条例》规定的限额内直接偿付被保险存款、可以委托其他合格投保机构在《条例》规定的限额内代为偿付被保险存款；也可以为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产、负债。同时，当存款保险基金管理机构担任投保机构的接管组织、存款保险基金管理机构实施被撤销投保机构的清算或人民法院裁定受理对投保机构的破产申请时，存款人有权要求存款保险基金管理机构在《条例》规定的限额内，使用存款保险基金偿付存款人的被保险存款。
在基金的管理上亦有不同，根据《条例》，存款保险基金管理机构由国务院决定，然而，目前我国尚未设立独立的公司来管理存款保险基金。
四、建议
1.保障基金规模不足，有待进一步扩大
保障基金的认购标准设置有一定的合理性，但根据信托业现有的规模，按照这一认购标准募得的保障基金约为千亿元。这一数字相对于信托行业的规模显得微不足道，所以，很难相信在此情况下，保障基金能够很好地实现稳定信托业的目标。所以，建议考虑增加保障基金募集的手段和措施，使保障基金能切实地发挥作用。
2.基金启用程序应具体、高效
《管理办法》指出了使用保障基金的4种明确的情况，其中第4种是信托公司在临时资金周转困难、需要短期流动性支持的情况下，可以向保障基金公司提出申请，但应提交流动性困难解决方案及保障基金偿还计划，由保障基金公司进行审核。在《管理办法》和《通知》中，均未对申请的提出、方案和计划的设计以及保障基金公司审核的标准和时限等具体问题作出规定，而对于处于资金周转困难中的信托公司时间成本时极其高昂的，所以，应对这一条款涉及的诸多要素进行细化和量化，使信托公司和保障基金公司均能有法可依。
刘芳
远闻（上海）律师事务所合伙人，上海律协信托业务研究委员会委员，青岛仲裁委员会仲裁员。
业务方向：信托、外商投资。