习近平总书记强调：“预判风险所在是防范风险的前提，把握风险走向是谋求战略主动的关键” [1] 。开展重大决策社会稳定风险评估工作，是党和国家加强创新社会治理的一项重要举措，对促进科学、民主、依法决策，预防和化解社会矛盾具有重要意义。推动重大决策社会稳定风险评估工作规范化、高质量发展，是把握政府重大决策工作主动权的法治良策。

党的十八大报告提出“建立健全重大决策的社会稳定风险评估机制”，为全面推进该项工作指明了方向。重大事项社会稳定风险分析和评估，是指与人民群众利益密切相关的重大政策、重大项目、重大活动等重大事项在决策出台或审批前，对可能影响社会稳定的因素开展科学、系统的预测、分析和评估，制定社会稳定风险应对策略和预案。为从源头上规避、预防、降低、控制和应对可能产生的社会稳定风险，及时预警可能影响社会稳定的情况，落实防范、化解和处置措施，确保重大事项的顺利实施。

一、重大决策社会稳定风险评估作为一项制度创新是法治良策

社会稳定风险评估起始于2005年四川遂宁，在试点基础上，在2012年上升到中央层面。从源头上防范化解社会矛盾，实现了由被动保稳定向主动创稳定的转变。

遂宁社会稳定风险评估的“五步工作法” [2] ，主要包括：一是由重大事项责任部门制定评估方案，全面摸清评估对象的基本情况，组织开展好初评，为评估工作做好充分准备。二是由责任部门牵头，会同维稳、法制和业务主管部门，对评估事项的合法性、合理性、安全性、适时性逐项进行评估，梳理出该事项存在的社会稳定风险。三是通过召开听证会、走访座谈、问卷调查和媒体公示等方式，公开征求群众对评估事项的意见和建议。四是召开专家、部门和群众代表评审会，对显性风险、潜在风险和可能诱发风险的因素进行综合研判，按评价办法确定其风险系数，提出四级预警的分类处置意见。五是党委政府运用评估成果，进行科学决策。对存在严重稳定风险，可能引发重特大涉稳事件，被确定为一级预警的，不准实施；对存在较大稳定风险，短期内难以调控，被确定为二级预警的，暂缓实施；存在一定稳定风险、但可以控制，被确定为三级预警的，完善后分步实施；对稳定风险较小，被确定为四级预警的，准予立即实施。

在试点经验基础上，首次上升到国家法律、法规层面，是2011年1月21日颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”。

2020年1月1日起实施的新《土地管理法》第47条规定：“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估”。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。也就是说，法律法规赋予了被征收人一系列程序救济权利，一项创新制度必须在司法实践中得到有效实施才能确保其达到预期，这体现在最高人民法院通过一系列的司法解释和司法文件中。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，就非诉执行问题，2012年4月10日《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释[2012]4号），明确了申请机关提出强制执行申请时应当提交的各项材料，其中社会稳定风险评估材料应当依据《条例》第十二条有关规定形成。人民法院要认真审查申请是否符合形式要件、材料是否齐全，依照《规定》和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》的有关规定作出相应处理。

2014年7月22日《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知（法[2014]191号）》，在非诉执行案件审查环节，要严格遵循司法解释相关规定审查行政机关提出的申请，凡存在对群众补偿安置不到位、程序违法或违反程序正当性、未进行社会稳定风险评估等情形的，一律依法裁定不予受理或不准予执行。

《最高人民法院关于行政审判工作情况的报告》指出，依法参与重大建设项目和重大政策的社会稳定风险评估工作，重点加强法律风险的分析研判，从源头上预防和减少行政纠纷。

二、民法典的颁布实施为社会稳定风险评估工作提出了新要求

根据不完全数据统计显示，40%的农村群众上访涉及土地问题，其中征地是其中的60%，政府与被征地农民之间的矛盾越来越难以调整。究其根源，在于农村集体土地征收补偿制度还存在一系列问题，其中农村集体土地征收补偿标准偏低的问题最为严重。据征地调查显示，66.7%的被征地农民反映生活水平明显下降，只有3.4%的被征地农民表示生活水平有所提高。在当代，国家快速发展的前提之一是对土地的开发和利用，所以完善的土地征收制度对高效利用土地资源、推进各个地方农村市场化以及增加农民收入起着重要作用 [3] 。农村集体土地征收补偿标准偏低的主要原因是征地补偿标准计算方法不科学、征地补偿标准制定不统一、征地补偿标准实施程序存在缺陷等，而征地补偿标准纠纷解决机制不完善，导致征地拆迁矛盾日益激烈，甚至引发恶性悲剧和群体性事件。2019年修订的《土地管理法》相比2004 年修订的《土地管理法》，采用“区综合地价”的征地补偿标准，比采用的“年产值倍数”补偿标准具有一定的进步意义，农民得到的补偿会有一定比例的增加，但离理想的补偿方式还有一段距离。要实现“被征地农民原有生活水平不降低，长期生计有保障”的目标，还需要一段时间，因此集体土地征收过程中，社会稳定风险评估工作需要适应民法典的新变化。  

不动产的征收包括集体和国有土地及房屋征收，属于两个不同法律属性的征收。民法典第243条民法典落实了集体经营性建设用地入市的规定。首次将集体土地和国有土地上房屋征收同时规定在一个条文里。这意味着未来有关集体土地不动产征收要逐渐对标国有土地上房屋征收。但现阶段，仍然属于两个性质的征收，依据法律不同，同权同价补偿还需要法律法规的出台，以及配套司法解释进行不断完善。相信，不久的将来《不动产征收补偿法》将会进入立法程序。

民法典分别在总则、物权编、所有权编中对不动产征收做了规定。第117条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。”第243条将集体土地征收和国有土地上房屋征收列入一个法条进行规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”

集体土地制度的新变化，要求征收拆迁工作必须适应新的变化，征收拆迁工作一直是政府工作中的难点，面对新的形势，要以社会稳定评估为突破口，防范和化解征收拆迁中的社会稳定风险。

（一）破除集体经营性建设用地入市障碍，集体经营性建设用地同国有建设用地同权同价、同等入市

根据原《土地管理法》第43条 的规定，除了兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业外，任何单位或者个人如需要使用集体建设用地，只能先将集体土地征为国有后，再通过“招拍挂”程序取得土地使用权。新《土地管理法》删除了这一条，在第63条就集体经营性建设用地入市作出了原则性规定，破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，结束了集体建设用地不能同国有建设用地同权同价、同等入市的二元体制。

（二）集体经营性建设用地入市后参照同类国有建设用地执行

由于现行法律法规对集体经营性建设用地入市尚无相应规定，为了规范集体经营性建设用地入市的相关行为及入市后的土地管理秩序，新《土地管理法》第63.3条规定，集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。

（三）《民法典》进一步落实了集体土地入市的新规定

《民法典》第361 条规定“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理”，直接援引了《物权法》第151条，进一步落实了新土地管理法关于集体经营性建设用地入市的最新规定。对集体经营性建设用地入市做了宽泛规定，预留了立法空间，《土地管理法》第63规定了符合规划并登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让或出租等方式交给他人或单位使用。这是对集体经营性建设用地入市的原则性规定。

民法典第418 在此基础上，规定了集体所有土地使用权抵押，在实现抵押权后，未经法定程序，不得改变土地所有权的性质和土地用途。集体所有土地包括集体所有的农用地、建设用地以及未利用地，农用地包括耕地、林地、草地等，建设用地包括集体经营性建设用地、公益性建设用地、宅基地等。这一条给集体经营性建设用地、承包地经营权之外其他形式的集体土地使用权，比如宅基地使用权等的抵押预留了立法空间。

（四）总结试点经验，完善宅基地制度，增加户有所居的相关规定

《土地管理法》第62条在原“一户一宅”的基础上，增加了户有所居的规定，即人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。下放宅基地审批权限，提高审批效率。将原来宅基地由乡（镇）人民政府审核县级人民政府批准，修改为由乡（镇）人民政府审核批准。不仅能够让农民少跑腿，在一定程度上也提高了宅基地审批效率。允许宅基地自愿有偿退出，并对宅基地流转做出原则性规定。即鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

民法典第362 条至 第365条 关于宅基地的相关规定来源于物权法第152 条至 第155条 的规定，对于新《土地管理法》宅基地使用权的变动，民法典采用了法律准用方法，即宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。

三、民法典后，社会稳定风险评估制度需要进一步加强和完善

（一）社会稳定风险评估的责任主体要明确

不管是国有土地上房屋征收，还是集体土地不动产征收，主体应该是县级人民政府。具体评估工作的开展，实践中有政府具体负责实施的政府部门（如维稳办、拆迁办等）起草，或者聘请第三方机构起草。在第三方评估过程中，譬如工程咨询公司，存在把“社会稳定风险评估”等同于经济评价和建设项目的环境影响评价，成为典型的为评估而评估。社会稳定风险评估与经济评价和环境影响评价的最大不同之处在于，它不是为环境指标或建设要素而评估，而是对社会矛盾的排查、疏导、化解以及动态预防的过程。但实践中的社会稳定风险评估通常类似于环境影响评价，引入第三方进行评估，最后撰写厚厚的评估报告，但实际效果并不明显，反而增加了管理成本。其最大不足之处是把评估过程简单等同于寻找风险源，忽略了评估过程的实质是“源头治理”，排查、化解、缓解与预防。因此，在推进第三方评估过程中应防止评估责任虚化，警惕过度的市场化，防止把社会稳定风险评估引入到错误方向去。

（二）社会稳定风险评估的重点应当随着民法典的实施进行变化

除了把被征收人作为风险防范的主要对象，还要把负责具体实操征收工作的人员列入风险防范的对象，随着我国征收拆迁政策的逐步完善，长期以来矛盾都聚焦在征收补偿标准上，没有注意到另外一个引发矛盾的隐蔽性焦点。就是“房耗子”监守自盗现象。“房耗子”基本行为方式：一是买，即倒买倒卖征收房屋，贱买贵卖虚增成本额；二是分，即办理假户口、假房照，虚增户口数；三是添，即在原有房屋基础上，多添加1至2扇门，虚增房屋数。掌握“房耗子”犯罪本质和行为方式，在社会风险评估工作中要针对性地进行打击和防范。扬州市蜀冈瘦西湖梅岭街道办事处街道办下辖社区副主任，2016年6月至2019年5月期间，在短短三年的时间里，冒充房屋被征收人持付款凭证领取支票，多次虚报冒领房屋征收补偿款，贪污国有资金人民币665万元 [4]

（三）要把政府部门自我纠错机制纳入社会稳定风险评估

法律的变化会导致新旧法律更替之际，具体行政措施实施不到位的问题，引起这些问题的原因可能是多方面的，譬如对法律认识错误、法律规定空白、法律执行中的瑕疵等等。由于找不到问题的症结所在，实践中又存在“新官不理旧账”的官僚主义作风。一些民营企业家反映，一些地方招商引资时企业被奉为座上宾，但在征收拆迁时后，地方政府承诺的条件不兑现情况比较普遍。因此需要在社会稳定风险评估工作中把政府部门自我纠错的机制纳入社会稳定风险评估。在问责机制前增加自我纠错机制，建议引入保险机制，对无过错行政行为进行由保险公司理赔。

（四）要把多元化解决征收拆迁纠纷纳入社会稳定风险评估

政府购买服务的支持，多元化解决征收拆迁纠纷，防范矛盾扩大化，上海“老娘舅调解工作室”、“东方调解中心”、杭州“和事佬协会”等，2012年，中央财政首次向社会组织拨款２亿元专项资金以支持开展社会服务。2013年９月国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。2014年，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》并提出“创新社会治理体制”，“充分发挥社会力量参与社会管理的基础作用”。近些年来，国家和政府以财政支持和政策倡导等方式彰显社会组织在社会管理和服务中的重要作用。

（五）人民法院要在审理案件中把社会稳定风险评估作为实体要件审核

首先要把要社会稳定风险评估纳入政府信息公开对象，保证行政相对人能够通过社会稳定风险评估提出合法诉请；其次要把社会稳定风险评估进行效力程序性和实体性审查，对于不符合条件的征收决定进行撤销。通过司法判例的方式倒逼政府部门制定社会稳定风险评估的实施细则。把社会稳定风险评估作为贯穿征收拆迁始终的工作，在征收决定作出前、后作为防范化解风险、自我纠错的法治良策，落实到征收工作的每一个细节中去。被征收人更愿意通过司法和行政或者信访的途径解决。

目前法院判决，不支持行政相对人申请社会稳定风险评估信息公开。湖北省高级人民法院《行政裁定书》（2018）鄂行终500号：“本院认为，2017年6月5日，武昌区政府针对晏娟、熊静于2017年5月28日以邮寄方式向其申请公开“武昌区人民政府对四美塘片旧城改建项目房屋征收《社会稳定风险评估报告》”作出了信息公开答复，即认为社会稳定风险评估报告是武昌区职能部门内部工资资料，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款、第二十三条规定不得对外公开...武昌区政府的该答复行为符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，对晏娟、熊静的权利和义务不产生实际影响...原审法院于2018年1月31日裁定驳回晏娟、熊静的起诉的事实根据充分，并无不当。晏娟、熊静的上诉请求缺乏相应的事实根据和法律依据，依法不应给予支持”最终作出驳回上诉，维持原裁定。

尽管《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条规定明确，但是人民法院在审理此类案件时不做实体性审查，也不作为撤销具体行政行为的依据。最高人民法院《行政裁定书》（2018）最高法行申9899号：“关于社会稳定风险评估的问题，一审法院以信州区政府未能证明案涉社会稳定风险评估程序是否合法为由，认定案涉征收决定程序违法，判决撤销该征收决定。二审法院根据本案的社会稳定风险评估已经由上饶市信州区维护稳定信息督查办公室作出《社会稳定风险评估备案表》，可视为受信州区政府委托并已履行了该项社会稳定风险评估职责，该社会稳定风险评估存在的行政瑕疵，已经信州区政府的审查备案行为得以弥补，并不影响该征收决定的合法性，且对黄元洪的权利义务并不产生实际影响，并据此判决撤销一审判决，驳回黄元洪的诉讼请求，处理并无不当。”最终作出驳回再审申请人黄元洪的再审申请。作为最高人民法院的再审裁定，该裁定否定了社会稳定风险评估在行政征收中的法理地位。

习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话指出：“要坚持守土有责、守土尽责，把防范化解重大风险工作做实做细做好。要强化风险意识，常观大势、常思大局，科学预见形势发展趋势和隐藏其中的风险挑战，做到未雨绸缪。”习总书记在十九大报告中指出：“增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制，善于处理各种复杂矛盾，勇于战胜前进道路上的各种艰难险阻，牢牢把握工作主动权。”

  民法典的实施，在不动产征收方面提出了新的规范依据，以社会稳定风险评估为抓手，防范和化解 征收搬迁矛盾，把握工作主动权，势在必行。

[1] 《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》第十四章

[2] 《遂宁市创新和实施社会稳定风险评估机制主要情况》，遂宁市政法委，2011年11月。

[3] 毛帜：《陕西省土地征收补偿制度完善研究》，《法制博览》2020年第20期，第35页

[4] 中国共产党新闻网2019年11月19日《伪造凭证，3年冒领拆迁补偿款665万》 http：//fanfu.people.com.cn/n1/2019/1119/c64371-31462092.html