探析司法强制征收制度中的“裁执分离模式”

2013年第10期    作者:​刘雨修​    阅读 6,611 次

本文介绍了目前国有土地房屋征收中司法强制征收制度的概况，对司法强制征收的两种模式进行了利弊分析，对上海市探索房屋征收司法强制“裁执分离”的实践情况进行了介绍，并对完善构建司法强制征收的裁执分离模式进行了探讨。

　　 一、我国司法强制征收制度的概况

　　2011年1月21日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)，对国有土地上房屋征收与补偿活动中的行政权力进行了设定和配置，有助于规范房屋征收活动，保障被征收人的合法权益，对于化解城市房屋征收中长期存在的矛盾与冲突，有着十分重要的意义。但同时，也使得涉及房屋征收与补偿的司法实践面临着许多新情况、新问题。

　　《条例》中一个最大的亮点是废除了行政强拆，确立了司法强制征收制度。《条例》第28条明确规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的。由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”这种权力配置模式被归纳为以“司法强拆”替代“行政强拆”，通过司法审查权介入房屋征收的执行领域，约束征收中行政行为的规范运作。司法强制征收制度改变了过去政府既是强拆的裁决者，又是强拆的执行者；既当裁判者，又当运动员的现象，有利于加强对行政机关征收补偿活动的司法制约，彰显了司法的权威与公信力，具有重大的变革意义。

　　然而，《条例》并没有明确规定，在人民法院裁定准予强制征收后，是由人民法院负责具体搬迁还是由政府负责具体搬迁。对于这个问题，最高人民法院副院长江必新认为：司法强制征收可以有两种具体执行模式，一种是“裁执一体模式”，由法院负责裁定是否准予强制征收并由法院执行部门具体负责搬迁；一种是“裁执分离模式”，由法院负责裁定是否准予强制征收，具体搬迁工作交由政府部门负责实施。这样既能符合不同地区或者不同案件的实际情况，也为进一步探索完善行政机关申请人民法院强制执行制度留下适度空间。2012年4月10日，最高人民法院发布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定若干问题的规定》（以下简称《规定》），首次将“裁执分离模式”上升到了立法层面，明确房屋征收的强制执行一般由政府实施。这一规定，既在一定程度上划清了司法与行政的权力边界，也为推定“裁执分离”工作模式提供了制度保障，为今后改革和完善强制征收执行方式奠定了基础。

         二、比较司法强制征收的两种执行模式

　　（一）“裁执一体模式”与“裁执分离模式”二者的区别

　　司法强制征收的“裁执一体模式”与“裁执分离模式”的两种具体模式，在现实层面上均有一定的可操作性，各地政府和法院也已陆续展开了对两种模式的实践探索。所谓“裁执一体”，主要是指在行政机关申请人民法院强制执行的案件中，作出裁决的机关与强制执行的机关相统一，由人民法院既行使裁决权又行使执行权。“裁执分离”，是指作出裁决的机关与执行裁决的机关应当分离，即不能由同一机关既行使裁决权又行使执行权，从而体现权力的监督与制约，防止应权力滥用而侵害相对人的合法权益。

　　这两种模式主要存在以下区别：

　　一是二者的性质不同。在“裁执一体模式”中，强制征收的执行主要是依靠司法力量，如法院的执行局、法警部门，善后、维稳工作主要由法院承担；在“裁执分离模式”中，强制征收的执行主是动用行政力量，比如政府的公安、城管、消防等部门，善后、维稳工作主要由政府承担。

　　二是二者的内容不同。在“裁执一体模式”中，法院裁定准予司法强制征收，并具体负责实施搬迁工作；在“裁执分离模式”中，法院裁定准予司法强制征收后，具体搬迁工作交由政府部门负责，法院只派员现场监督。

　　三是二者的司法理念不同。在“裁执一体模式”中，行政机关作出强制搬迁的决定，法院进行司法审查并具体负责实施，强调司法的主动性；在“裁执分离模式”中，行政机关作出强制搬迁的决定，法院只进行司法审查，具体搬迁工作仍交由政府负责，突出了行政行为的主动性、直接性，强调的是司法的谦让性。

　　（二）“裁执一体模式”的弊端分析

　　目前，我国行政强制执行实践中存在的“裁执一体模式”主要有三种形式：一是完全由法院自己执行；二是以法院为执行主体，政府机关协作执行，但这种方式在执行过程中，政府往往充当了比法院更为重要的角色，实际上异化为联合执行的方式；三是委托执行方式，法院将享有的强制执行权力委托给行政机关。在房屋征收等非诉执行领域，各地大都采取联合执行和委托执行的方式，虽然加入了法院对行政机关决定的审查和约束，但“裁执一体模式”的弊端也是显而易见的。

　　一方面，“裁执一体模式”会产生责任分担的不合理。房屋征收强制执行关系到被征收人的切身利益，无论是执行前、执行中还是执行后的责任分担，都必须建立合理机制。采取联合执行的方式，由于在执行过程中执行主体的多元化，一旦出现被征收人权益受侵犯的情况，则难以划清责任分担。而对于委托执行来说，责任的承担仍然是法院，若行政机关在执行过程中造成被征收人的权益损害，最终责任归属法院，则将会导致法院的负担过重，影响其正常的司法审判活动。此外，在房屋征收中采取“裁执一体模式”，法院需要投入大量的人力、物力，在一定程度上也会造成司法资源的浪费。

　　另一方面，“裁执一体模式”也会影响到司法公正和司法权威。房屋征收的非诉执行完全是一种对行政决定执行的过程，与法院对自己审判并生效的民事判决执行不同。因此，“裁执一体模式”从表面上来看，使得法院成为了行政机关的执行机关，重蹈“既当运动员又当裁判员”的覆辙，给公众产生一些负面形象，影响和损害了法院的形象和权威，让公众觉得司法强制征收与过去的行政强拆相比，实质上只不过是披上了一件“合法的外衣”，同时也将房屋征收的矛盾由政府转移到了法院。

　　（三）“裁执分离模式”的优势

　　1、理论基础

　　行政强制执行权属于行政权，这就为“裁执分离模式”的建立奠定了理论基础。该模式在实践中克服了“裁执一体”的诸多弊端，与后者相比，更具合理性。首先，从权利配置角度看，裁执分离模式责任明确。根据宪法赋予的全能，行政机关司职执法权，法院司职审判权，由人民法院作出裁决，由行政机关行使执行权，这样避免出现“裁执一体模式”带来的实际执行主体多元化等弊端；其次，从审慎行使强制执行权的角度考虑，由法院来制约和监督政府，对行政机关的具体行政行为的合法性、合理性进行审查，是应有的平衡，这也是确立非诉审查程序的主要因素。鉴于对行政机关有滥用行政权力危险的考虑，司法权的导入可以起到很好的监督、制约作用，这样也保证了行政决定的合法性；再次，从行政效率的价值追求来看，行政机关在作出行政决定之前对案件情况已经有了一定程度的了解，而且与被执行人做过接触，其对案件的风险、难易程度已有所掌握，尤其是在房屋征收案件领域，相较于法院来说，行政机关无论从人力、物力，还是专业性的角度来看，更适合其行使执行权。

　　2、实践优势

　　各地区法院探索推行的“裁执分离模式”，既能实现法院“实体与程序规范以及司法监督”三位一体的前置性控权功能，又避免因“联合执法”、“联手强拆”影响了司法公信。

　　一方面，“裁执分离模式”避免了法院与政府之间，政府各部门之间的相互推诿与拖延，明确了法院与政府的职责，提升了法院的审判效率，使政府的有效资源得到发挥，改变了司法执行的困境；另一方面，通过由法院来审查、监督行政执法，不负责具体实施执行，有利于确保审查与裁判的公正性，能充分体现司法公正。

　　 三、上海市房屋征收“裁执分离模式”的实践情况

　　上海市各区政府与法院在《条例》和《规定》出台后，积极探索司法强制征收的执行机制，获得了不少宝贵的经验，在实践中也取得了良好的成效。如闸北区人民法院通过与区政府的充分对接，对于确需实施强制执行的征收案件，由政府提交执行预案至法院进行审查，审查通过后，法院院长批准执行公告，交由政府根据情况自行决定执行时间和执行人员，法院派员进行现场监督执行。再如金山区人民法院建立了非诉行政执行令状制度，在非诉行政执行案件立案后，法院签发令状，将执行运作的部分权利赋予行政机关，实行执行权归属和执行权运作的部分分离，加快行政业务的实现过程。

　　作为上海市危棚简屋最集中，旧改任务最繁重的虹口区，对现行的司法强制执行机制进行探索，构建“裁执分离”机制，共经历了三个阶段，目前已实现了法院逐步脱离事务性工作的“裁执分离模式”，建立了政府申请———法院编立非诉执行案———行政庭组织听证———审查裁决的合法性、合理性、可执行性———裁定准予执行———移送执行庭———执行庭送达公示限迁通知———政府具体实施、法院到场监督的具有自身特色的“裁执分离模式”，并创设了人大代表、政协委员参与裁决听证以及人民陪审员参与合议庭审理的工作机制。

         四、完善“裁执分离模式”的构建

　　司法强制征收无疑成为未来中国城市化进程中至关重要的命题，从《条例》的立法本意和中国的国情出发，结合司法权、行政权的关系，将强制搬迁的裁定权赋予法院，将具体实施权留给政府的“裁执分离模式”，是房屋征收补偿领域较为理想的权力配置状态，也必将成为今后我国司法强制搬迁的主要操作模式。因此，针对目前的实践情况，需要对“裁执分离”这一执行模式进行不断地完善。

　　首先，在立法层面上，强制拆迁的合法性一直是个争议焦点，虽然《条例》与以往的《拆迁条例》相比，有了很大的进步，房屋征收的“裁执分离模式”也已经由最高法院司法解释予以认可，但仅有一条“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行”的规定。2011年6月通过的《行政强制法》也并未解决执行主体的问题。因此，关于房屋征收中司法强制征收的“裁执分离模式”应该如何具体实施，仍需要根据实践来提供可行的经验，对执行模式、执行主体、执行程序作出规定。因此，需要完善有关法律法规的修改和解释，使各项规范相互衔接，避免冲突和模糊。

　　其次，强化法院的审查权能。《条例》的出台，实质上就是设置前置的控权体系，由法院对强制征收的事先进行合法性、合理性审查，把控风险，法院通过严格履行司法审查职责来防控政府非理性的行政行为。法院应该严格审查征收的目的，征收决定的做出是否符合论证，征收补偿方案是否符合《条例》的规定，房屋价值的评估及各类事项补偿是否符合规定，是否满足被征收人的选择权和公平权，回归居间裁判者的位置。

　　再次，探索相对集中行政强制执行权制度。实践中，“裁执分离”是防止行政行为不正之风的重要措施，也有利于节约司法资源，解决了权力在运行过程中的分工制约问题，若作为体现执行职能的行政强制执行可以相对集中行使，将更有利于廓清行政权与司法权的边界，保障相对人的合法权益，也有利于行政效能的提高。建立相对集中行政强制执行权的行政机关强制执行为主，个别行政机关自行强制执行为辅，人民法院仅负责案件审查的机制，符合“裁执分离”的司法改革走向，也与《规定》的基本思路一致。●