2013年4月26日，上海律协信息网络与高新技术业务研究委员会、国际投资与反垄断业务研究委员会和行政法业务研究委员会在律协报告厅联合举办“‘微信收费之争’所引发的法律问题研讨会”。出席本次会议的嘉宾有市经济和信息化委员会政策法规处处长陈潜、市版权局对外交流合作处处长武幼章、华东政法大学教授、博士生导师徐士英、上海政法学院竞争法研究中心研究员丁茂中。会议由上海律协信息网络与高新技术业务研究委员会主任商建刚主持，上海律协行政法业务研究委员会主任阮露鲁、国际投资与反垄断业务研究委员会主任林忠等70多名名律师参加研讨。

 一、背景 

自今年3月份以来，微信收费之争在中国内地持续发酵，吸引各方关注。中国电信运营商主张收费，因为微信分流语音、短信业务，占据信令资源，影响收入。腾讯方面则强调微信增加运营商流量，否认将要收费传闻。而工信部则抛出“有可能收费”的说法，给微信收费之争添加了官方色彩。一方是国有垄断电信运营商，一方是民营互联网巨头，一方是数量众多的微信用户，“微信收费”之争背后有着各方利益的纠葛与博弈。

微信收费之争同时也引发众多法律讨论和思考，如电信运营商针对微信收费是否合法、工信部的介入是否符合相关法律法规的规定等等。为厘清这一争议背后的各种法律关系，引导社会公众对这一争议所引发的法律问题进行理性思考，为相关政府部门出台相关互联网政策建言献策，上海律协三家业务研究委员会联合举办了本次研讨会。会议围绕“微信收费之争”相关法律问题展开激烈讨论，主要涉及：

1、中国电信运营商向腾讯收费是否违反《反不正当竞争法》和《反垄断法》的相关规定；

2、工信部对微信收费之争的介入是否违反相关法律法规的规定；

3、如何维护互联网消费者的合法权益；

4、如何看待网络中立原则及互联网法律发展的趋势。

二、电信运营商试图针对微信收费的原因分析

1、直接原因——微信占据中国三大电信运营商大量信令资源

商建刚律师介绍，微信只使用了中国移动通信网络的10%流量，却挤占多达60%的信令，给中国三大电信运营商，尤其是中国移动带来了很大的压力。对于“信令”这一关键技术用语，商建刚律师解释，所谓信令，是指在每一次网络交互中，去除内容数据信号之外的控制信号。他引用媒体的一个形象比喻来说明，即信道相当于高速公路，流量相当于公路上跑的汽车数量，信令则相当于交警指引数据的方向。为实时更新在线状态，微信每隔小段时间就会向服务器发送信号，过多的“心跳包”造成了信令大量被占用，从而对运营商构成压力。正是因为这个原因，中国移动总裁在中国移动2012年全球开发者大会上，直指OTT业务对传统运营商的威胁。他说：“比如腾讯QQ占用运营商信令资源非常大，原来的一些机制不太适合传统运营商的网络设计，中国移动与腾讯相互之间应该有沟通，如果没有相互合作的好机制，所提供的服务就不能长久，不能优质。”中国联通总裁陆益民和中国移动董事长奚国华也表示过同样的担忧。

刘春泉律师也认为微信占据大量信令资源是引发电信运营商试图向腾讯收费的直接原因。他还举了一个很形象的比喻：“一般饭馆里，蔬菜是需要现炒的，而荤菜很多是预先做好的。上菜的时候只要热一下就可以上桌了。一般一桌菜荤菜比较多，蔬菜少，那么一桌菜用几个炉子炒就可以很快解决。现在来了一个客户叫微信，点的全是蔬菜，很少有荤菜。这样一来所有炉子都用上都不够炒菜，那别桌的菜就没法及时供应了。这个饭店就不干了，我这个炉子你全占了。我要找你再另外收钱，谁要再点这种现炒的菜我要收钱。”

（2）根本原因——微信的迅猛发展对中国电信运营商自身的OTT产品构成了严重的替代威胁

商建刚律师介绍，中国三大运营商不仅仅提供基础网络运营服务，它们还提供短信、彩信等增值业务，比如，中国移动有飞信，中国电信有翼聊，中国电信有沃信。这些产品与微信都是同质竞争产品。微信的迅猛发展对电信运营商的这些产品和服务造成严重冲击，构成巨大替代威胁。这是中国电信运营商试图向微信收费的根本原因。对于这一点，中国移动董事长奚国华的讲话表现得十分明显。他说：“互联网业务的异质替代作用日益凸显，不仅对短信、彩信等增值业务形成替代效应，而且大量分流了语音业务。对运营商来说，与互联网企业之间的竞争，将比传统通信领域的竞争更激烈、更严峻。”

就微信对于中国电信运营商自身的OTT产品的替代威胁，与会嘉宾也阐述了自己的观点。武幼章处长表示，互联网技术发展很快，老技术很快被淘汰。政府没有能力也不应该去保护老技术。微信对传统短信彩信的冲击，正是技术更新升级的表现。微信对中国电信运营商的冲击，也会导致中国电信运营商的反弹，这是电信运营商试图向微信收费的根本原因。其他嘉宾，如阮露鲁律师、徐士英教授、刘春泉律师也表达了类似的观点。

三、微信收费之争背后的反垄断法、竞争法分析

戴健民律师认为工信部对微信收费态度的转变有可能是受《反垄断法》影响，因为《反垄断法》禁止行政机关滥用行政权利排除、限制竞争。工信部的不合法介入可能最终造成排除、限制竞争的效果。运营商进行收费可能有两种模式：一是向装有微信软件的移动终端用户额外收费；二是向腾讯收费，用以维护网络，或者专门建立一个微信专区。这两种模式都可能涉及下列问题：如果三大运营商联合收费（无论向微信用户还是腾讯收费），可能构成横向垄断协议：1、如果三大运营商进行价格串谋，固定向用户或者腾讯收费的价格，则涉嫌违反《反垄断法》第十三条第（一）项；2、如果三大运营商共同抵制能解决信令资源问题的3G和4G网络，则涉嫌违反《反垄断法》第十三条第（四）项；3、如果三大运营商共同拒绝支持微信，则涉嫌违反《反垄断法》第十三条第（五）项。戴健民律师还对三大电信运营商是否滥用市场支配地位排除限制竞争进行了分析。他认为，由于我国目前电信运营的特许经营，中国移动、中国联通、中国电信三家电信运营商在电信服务市场的市场份额超过四分之三，可以推定这三家电信运营商具有市场支配地位。如果运营商仅对微信软件收费（无论是向腾讯还是向装有微信的终端用户），则涉嫌违反《反垄断法》第十七条第（六）项：没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇。因为其它OTT软件（包括移动飞信、电信翼聊、联通沃信）都会产生跟微信同样的问题。如果运营商向所有的OTT软件收费，这样可避免滥用市场支配地位，但仍要受横向垄断协议限制。因此，中国移动在不违反《反垄断法》前提下的收费模式仅有：移动单独向所有涉及信令问题的OTT软件收费。显而易见，这一模式虽然不违反《反垄断法》，但会令移动迅速失去市场，不可能适应市场竞争。

徐士英教授从竞争政策的角度解读微信收费之争背后的法律问题。她认为，竞争政策涵盖反垄断法、电信法等。现在许多国家通过推行竞争政策来影响电信、电力等传统自然垄断行业，通过推行竞争政策促进这些垄断行业的竞争。比如，实现中国三大电信运营商基础电信服务业务与增值电信服务业务的剥离，让电信运营商成为纯粹的基础电信服务提供商。

三、微信收费之争与网络中立立法

商建刚律师解读了微信收费之争背后的网络中立原则及网络中立立法。他认为，所谓网络中立，是指所有电子通信网络都以中立方式提供数据流，而不论其性质、内容、发送者与接受者。网络中立原则的意义在于防止网络提供商不正当干预终端市场的正当竞争，不正当利用自身优势参与内容服务市场，抬高互联网准入门槛，形成垄断，促进互联网领域的自由和创新。网络中立原则的最终目的在于维护消费者的合法权益。当然网络中立原则会受到电信运营商的反对，就比如微信收费之争，背后就是国有垄断电信运营商对于网络中立原则的抵制和反对。这其中也有电信运营商的利益诉求所在。但是这种通过微信收费的利益诉求更多的是维护电信运营商基于自身的优势地位所获得的垄断利益，与互联网的发展本质是相违的。从长远来看，不利于互联网的发展和创新。互联网的本质是开放的和中立的，“网络中立“原则的立法确定是互联网发展背景下的必然趋势。商建刚律师呼吁相关部门尽快出台网络中立立法，用法律来保障网络中立原则的推行，促进互联网的良性发展。

四、微信收费之争背后的政府职能定位分析

工信部介入微信收费之争，这也让工信部处于舆论争议漩涡之中。对于政府部门在市场发展中的职能定位，阮露鲁律师表达了三点看法：其一，如果没有法律依据，政府就不能干预企业的自主经营和定价。比如，电信运营商是否针对微信收费，涉及到价格问题。如政府有权干预，则收费须属于政府定价范畴，须按照《价格法》规定程序执行。其二，政府不能轻易介入市场，特别是发展迅猛的互联网IT领域，应尊重互联网发展规律，保护目前我国在互联网行业尚处在世界领先水平的地位。如干预不当，可能达到弊大于利的效果。其三，西方有句谚语叫“凯撒的归凯撒,上帝的归上帝“，运用到微信之争，就是”政府归政府，市场归市场”。

     （上海律协信息网络与高新技术业务研究委员会供稿）

 

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）