前言

金融机构合规业务系汉盛律所的重要法律服务范围之一，此类合规业务开展的对象通常包括：融资租赁、典当、小额贷款、融资担保公司、商业保理公司、 P2P网贷等互金企业以及私募投资基金等。笔者团队多年来持续为上述各类金融企业提供法律服务 ， 结合上述实践经验以及对各地方类金融监管政策的理解，笔者团队拟连载《类金融机构合格业务手册》系列文章，对商业保理机构、小贷机构、融资担保机构、融资租赁机构以及私募基金的风险防范关注重点进行解析， 旨在厘清各类机构风险防范重点及防范措施，敬请关注。本文作为本系列文章的序言篇，主要介绍各地金融监管规范及类金融业务的发展走向。对于金融业务来说，监管意味着约束，也意味着对其身份的肯定和发展的关切。

自2017年7月全国第五次金融工作会议设立国务院金融稳定发展委员会，确定未来五年的金融改革四大原则“回归本源、结构优化、强化监管、市场导向”以来，传统金融业务以金融服务实体、去杠杆去通道去影子银行、防范系统性金融风险为目标，围绕证券融资发行交易制度改革、直接融资改革和金融机构治理结构改革稳步推进。而传统金融业务回归本源对市场需求的挤压，会不会造成进一步的融资难、融资贵 ，以及更加隐秘而脱离监管的影子银行，会不会因为牌照的紧缺而加剧倒壳、借壳现象一度为市场所担忧。

如何解决该等问题成为了为期五年的本轮金融改革下半场重要议题，随着2019年以来多地金融办升格金融监管局，各地陆续出台 《地方金融监管条例》并形成央地金融协调机制，融资租赁、保理、金交所、小贷和p2p等新规不断，方案逐渐明朗，即：不回 避传统金融业务挤压出的市场寻求新路径的现实需求，在类金融业务中选择具有相对较好的前期发展基础的类型，结合国际上“沙盒监管”理念和本土实践，将之纳入地方金融监管体系，并通过协调机制，实现分工明确下的金融监管全国一盘棋。

由此，今后能够正常合规开展的所谓“类金融业务”，其实已经等同于“地方金融业务”。既不在一行两会监管下，也不在地方金融监管局监管下的主体和产品类型，将面临长期清理和动荡，对于从业者和投融资业务相关方来说，选择该等行业和产品将面临较大风险。有幸被纳入地方金融监管的类金融类型，也终于可以结束多年的灰色状态，通过主体备案获得事实上的牌照、通过产品备案和信息披露获得业务指导以缓解非法集资、非法经营风险。

本文结合近期有代表性的地方金融监管条例和融租、保理等新规 ，以及业界关心的若干热点，分析新的监管形势下类金融业务的发展走向。

一、属人管辖下的地方金融管辖对象

当前纳入到各地金融监管范畴的主体原则上是“7+4”，“7”指“小额贷款公司、融资担保公司、 区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司”， “4”指“投资公司、社会众筹机构、开展信用互助的农民专业合作社、地方各类交易场所”。

针对各地市场实际情况，围绕上述原则，各地又有微调，如深圳地方金融监管局的管辖范畴不含农民专业合作社，上海不含地方各类交易场所，浙江对“4”类机构去除了投资公司和社会众筹机构，增加了民间融资服务企业，及法律法规和国务院授权的其他组织，湖南则未做调整。

各地的上述监管范畴也是逐步形成，如深圳在2017年10月份就已明确设立地方金融监管，而直到2018年才将融资租赁、保理、 典当等类金融业务划入其负责监管范围；浙江在《浙江省地方金融监管条例》征求意见稿时未将农民专业合作社纳入，后考虑到浙江地区农村金融市场发展的实际状况，在正式稿中加入。

此外 ，由上述各地立法可见 ，当前7+4监管仍然是以主体监管为立足点，即首先以主体资格来判断监管对象，进而在该对象项下 的业务规制内来约定其产品行为，而非以实际从事的产品类型来作为监管立足点。

虽然业界有不同声音，但我们认为当下采用该种属人管辖原则更为高效，且与传统金融的牌照制更为衔接。

二、地方金融业务边界

进入到主体监管范畴的地方金融组织，能够从事哪些业务，或禁止从事哪些业务，在各地的法规中也有不同表述。

以上海为例，其地方金融监管条例第十八条规定“地方金融组织应当依法规范经营，严守风险底线，禁止从事下列活动： ( 一 ) 吸收存款或者变相吸收存款； ( 二 ) 出借、 出租许可证件或者试点文件； ( 三 ) 非法受托投资、 自营或者受托发放贷款； ( 四 ) 国家和本市禁止从事的其他活动。”

其中第三条禁令，令我们想起银保监会自2018年4月起接管监管融资租赁、商业保理、典当行这三类“类金融机构”的监管职责以来，所出台的首份针对商业保理业务的监管文件《关于加强商业保理企业监督管理的通知》 (银保监办发〔2019〕205号) 中对 商业保理“七不准”要求中的“发放贷款或受托发放贷款”条款。可见，依据银保监办发〔2019〕205号文件对上海本地保理企业 进行规范和核查的监管经验，在随后的上海地方金融监管条例中得以体现。

这一规定无疑会对上海本地类金融机构的通道业务做出较大限制。

然而并非所有地域都做出同等严格的规范，如山东省地方金融监督管理局关于印发《山东省小额贷款公司 (试点) 管理办法》的 通知 (鲁金监字〔2016〕9号) 中给与小贷公司较宽的业务范围：“第三十条 小额贷款公司应当以贷款业务为主，根据自身实际和条件，按照省级监管机构批准的业务范围，经营下列部分或全部业务： ( 一 ) 发放小额贷款；  ( 二 ) 开展小企业发展、管理、 财务等咨询业务； ( 三 ) 股权投资； ( 四 ) 委托贷款； (五) 不良资产收购处置； (六) 金融产品代理销售 (应取得相应资 质) ； (七) 其他经批准的业务”。2019年11月18日山东省金融监管局进一步发布《山东省地方金融监督管理局关于促进全省小额贷款公司持续健康发展的通知》 (鲁金监发〔2019〕 11号) ，对前述规范做出了补充规定，“小额贷款公司不得提供房地产场外配资，不得用于法律法规和监管部门禁止的其他用途。小额贷款公司发放的贷款不得用于从事债券、股票、金融衍生品、资产管理产品等投资。”，这意味着除此以外 ，山东省内的小贷公司依然可以正常从事委托贷款发放等其他地区禁止从事的业务。

更进一步的，鲁金监发〔2019〕11号文还规定，“小额贷款公司除开展放贷业务外，上年度分类评级I级、注册资本不低于1亿元 的，经批准可以开展股权投资、票据贴现等业务，相关业务操作须符合金融监管部门要求，股权投资业务比例不得超过注册资本的30%，票据贴现业务必须坚持贸易背景真实性，严禁资金空转” ，由于票据贴现当前仍属于银行和财政部备案的企业集团财务公司特许经营业务，2019年的最高院九民会议纪要也从司法角度申明其严肃性，2019年底还在地方文件中提及类金融机构从事特定金融机构专属的票据贴现业务的，非常罕见，虽然此间仍有解释空间 ( 即不直接从事票据贴现，而是以不介入交易的方式从事票据信息中介业务) ，但笔者认为今后面对山东地区的小贷公司从事票据贴现业务，需尤其谨慎，避免被地方规定误导而介入上位法监管范畴。

此外，部分地方法规也存在一些非常特殊的独有规定，如鲁金监发〔2019〕 11号文也有一些其他地方所没有的禁令，如“严禁现金收息，严禁在借款合同外向借款客户收取任何形式的顾问、咨询、评估、管理等费用 … … 中间业务、代理业务服务收费以及与贷款行为无关的服务收费，应按照市场化规则规范管理。” (按照市场化规则收取中间业务、服务费，与前述顾问咨询费间的差异 仍有待明确) 。

笔者认为，对于地方性法规规章中不涉及一行两会监管的部分，至少需要遵照地方规范，而对于地方性法规规章允许但与一行两会监管重叠部分，需谨慎避免法规适用错误给交易各方带来的风险。

三、对主体和业务的强制备案、信息披露

此轮地方金融立法，一个方面是填补多层次资本市场和金融市场中的监管不力部分，另一方面也是呼应了地方金融发展的要 求。二者的平衡与协调程度决定了类金融业务在各地的不同政策土壤。

结合前期关于功能监管、行为监管与机构监管的争论，本轮地方金融立法大多以主体和业务的强制备案与信息披露作为着力点， 首先以强制备案实现事实上的属人牌照管理 ，以强制信息披露实现形式上的业务规范管理。

前期基础薄弱的类金融机构，大多在本轮监管中被清洗，而能够按照监管要求予以规范且不影响业务发展的，将通过主体和业务的双备案，获得监管层和行业协会的认可，大大降低其政策环境风险。

虽如此，我们也依然要看到当前双备案的内容依然有值得商榷之部分：

例如，将于2020年8月1日起施行的《浙江省金融监管条例》第十八条则对民间借贷规定了严格的备案制度：“民间借贷具有下列情形之一的，借款人应当自合同签订之日起十五日内，将合同副本和借款交付凭证报送设区的市地方金融工作部门或者其委托的民间融资公共服务机构备案： ( 一 ) 单笔借款金额或者向同一出借人累计借款金额达到三百万元以上； ( 二 ) 借款本息余额达到 一千万元以上； ( 三 ) 累计向三十人以上特定对象借款。 出借人有权督促借款人履行前款规定的备案义务，也可以自愿履行。”

我们认为，首先需要明确纯粹的民间借贷并不涉及类金融业务，因此在《浙江省金融监管条例》 中予以规范有越权之虞，一刀切的要求三百万以上所有民间借贷都去备案也存在落地和执行的困难；其次，如果上述规定是对类金融机构从事的借贷行为所做出的规范，那么就等于默许类金融机构从事放贷业务 ( 虽然实质上尚不可完全避免，尤其是某些名义为保理、融资等类金融业务实为借贷业务) ，而对类金融机构从事的其他名义上的非借贷业务 (有可能构成实质上的借贷) 却不做该等备案要求，将进一步加剧监管漏洞；最后，即使对特定借款或业务需要备案，也应由类金融机构承担备案义务较好，因为类金融业务中，借款人有可能是类金融机构 (如类金融机构募资时) ，也有可能是其他主体 (如类金融机构投资时) ，全部要求由借款人承担备案义务，没有区分业务类型，会给类金融机构以外的其他主体造成过多的负担，而且由于该等主体本身不在地方监管的属人监管对象内，也不利于上述规范的落地执行。

基于此，我们认为，对哪些主体和哪些行为进行强制备案和信息披露，基于各地金融发展与监管的现实，也考验各地金融监管的智慧。类金融机构以及交易类金融产品其他主体，首先必须意识到双备案的政策导向，及时调整业务操作，同时也应视之为规范机遇，消除长期发展所要避免的合规不确定状态，尤其对于金交所等地方交易场所内发行自主管理产品、存在非自有资金募集或受托投资的情况，通过双备案无疑会大大降低非法集资等合规风险。