背景介绍：2003SARS、中东呼吸综合窘迫症状、2019新型冠状病毒，对我国人民身体健康、财产安全造成的极大的损害。我国曾有防控、治疗2003年SARS事件的经验，应当说对于处理类似的突发公共卫生事件有较为宝贵的经验和教训。然而，2019年新新型冠状病毒的爆发或多或少系由于缺乏足够完整地专门针对突发公共卫生事件的体制、机制造成的。公众曾一度质疑武汉市在对疫情报告、上报、信息披露层面是否存在履职不当、瞒报、漏报等问题。武汉市市长周旺生在接受新闻媒体采访时，曾经指出有关疫情的报告批量，地方政府无权事先披露，需要上报相关部门方能对社会公众公开。故，我们回顾整起事件结合新闻媒体的报道，可以清楚看到事实上的处理机制是相关医院发现高度怀疑疑似SARS事件上报至武汉市卫健委再由其上报到国家层面。嗣后，由国家卫建委派出专家组到当地调查。期间国家先后派出多次专家组直至2020年1月20日钟南山院士接受央视采访时明确有人传人的现象，国家层面才从根本上根据有关法律法规启动了防控疫情战的部署。

从事实层面通过各类医学专家反馈，武汉本应该采取更加果断地措施，这样可以最大限度减少疫情防控压力。但从法学层面我们有理由相信在突发公共卫生事件上，正是缺乏明确可操作性地专门的系统性立法，导致疫情的发生面临是否可以公布疫情？是否地方政府做出封城规定？各地方政府之间的应急响应以及地方政府与省政府之间有关疫情防控的权职？省级政府与国务院之间有关突发事件卫生的发布的权限？不能说没有法律，只是说我们在面对突发公共卫生事件时，面临疫情防控的时间急迫性及现有体制机制反映慢或者缺乏明确的可操作性时候，我们应当对突发公共卫生事件的问题，从系统性工程角度考虑，相关特别法形成体系，以解决在此次事件发生中已经出现的问题及未来可能出现的法律问题。

一、主要立法及其执法效果

公共卫生立法的梳理：中华人民共和国传染病防治法（2013修正）（全国人大常委会2013年06月29日）；关于发布《普通高等学校传染病预防控制指南》行业标准通告（国家卫生健康委员会、教育部2019年01月23日）；卫生部关于加强传染病防治工作的通知（卫生部 2003年5月13日）；传染性非典型肺炎防治管理办法（卫生部2003年5月12日）。

突发事件立法的梳理：中华人民共和国突发事件应对法（全国人大常委会 2007年8月30日）；突发事件公共卫生事件条例（2011修订）（国务院2011年1月8日）；国家突发公共事件总体应急预案（国务院 2006年1月8日）；国家突发公共卫生事件应急预案（国务院 2006年2月26日）；突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法（2006修订）（卫生部2006年8月22日）；卫生部关于印发《突发急性传染病预防控制战略》的通知（卫生部2007年6月20日）；突发公共卫生事件交通应急规定（卫生部、交通部 2004年3月4日）；公共场所卫生管理条例（2019修正）（国务院2019年4月2）。

通过此次疫情的实际防控，应对此类突发事件公共卫生问题，需要多部门协调，涉及包括中央政府统一部署、疫情防控、应急管理、卫生医疗、人员管理、市场监督、交通管制、海关检疫、财政保障、公益慈善、基层组织、劳动保障等多元性防控。我们通过上述立法梳理可以看到从法律层面并没有覆盖到上述部分，但在实际层面以上各个领域都涉及到。

湖北民族大学董之伟教授明确，必须在法治的轨道上化解公共卫生危机。董教授指出现有法律体系对于应对突发公共危机是有法可依的，但是较为严重的问题是在执法领域，存在有法不依的问题。

二、立法滞后性问题

我们缺乏宪法相关层次有关突发事件下的公共卫生立法。宪法第67条规定全国人大常务委员会由决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的职权。宪法第89条规定国务院有依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态的职权。但是具体如何操作缺乏相应的法律。有学者指出我国在这一层次缺乏紧急状态法。这部法主要解决的是在突发事件下，公权力机关获得哪些常态化下的没有的职权和权限，公民哪些权利受到限制以及享有哪些不可被剥夺的权利。

除了法律规定的空白，甚至还出现主要法律存在冲突，在法律适用上存在矛盾的问题。如《传染病防治法》第19条规定国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。《突发事件应对法》第43条规定可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。比较以后，可以看出两部法律关于预警制度的发布主体是不统一的。另外《传染病防治法》第45条规定传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。《突发事件应对法》第52条规定履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。通过比较我们也可以看出，在处理公共卫生与突发事件中的相关主体存在不一致。事实上，传染病防治法更多指向于如2003年SARS，2019新型冠状病毒等公共卫生事件，而突发事件应对法更多指向于诸如2008年汶川地震这一的事件。故立法可能有所不同。这就需要把握两者之间的关系，如何使得立法上更加完善明确。

三、立法适应性问题

中央政治局常委会3月4日召开会议指出，必须深入贯彻落实统筹推进疫情防控和社会发展工作部署会议精神，加快建立同疫情防控相适应的经济社会秩序，完善相关举措。突发事件卫生立法中可能有相应的法律规定，但某些规定可能不具有可操作性，甚至出现矛盾性。2004年在建议立法时就制定《紧急状态法》还是《突发事件应对法》发生过争议。虽然突发事件应对法是此次中央部署、地方抗疫的主要法律依据，但是在实际执行过程中，尤其是面对新中国历史从未遇到过的如此被动的防疫局面，不少地区采取了类似其他国家“战时管制法”。而这种实践，更加贴近于紧急状态，而非突发事件。另外，突发应对公共卫生的法律，包括法规等，从其立法技术及内容上过于原则、抽象，大概是由于我国在这方面缺乏实际的经验。这很容易使得法律缺乏可操作性，容易造成不同利益主体对法律法规做不同的解释。我国《传染病防治法》下位法仅为准行政法规，《突发事件应对法》下位法连准行政法规都没有。在此次疫情下，更多地是各地方制定的地方性法规和部门规章、地方规章等，没有形成一个突发事件公共卫生立法的体系，找不到法律的高位阶依据，又存在大量立法尺度不一、分散于各地方的自行立法中，致使突发事件公共卫生立法缺乏体系性，难以对相关法律适用或者准用。

四、立法前瞻性问题

所谓立法前瞻性是指立法时既要考虑到社会现实，又要考虑未来因自然因素、社会因素等改变而产生的纠纷，从而在立法时充分赋予执法者、司法者较大的权力空间。在突发事件下公共卫生立法的一个主要立法原意在于有效防控，及时防控，这与法律的滞后性、程序性要求相互矛盾。有学者指出我们完全可以通过政策途径来解决立法前瞻性问题。但政策较之法律具有极大的不确定性，不能以政策的临时性来替代法律的一贯性。我国既然已经建立中国特色法制体系就应依法治国。而且我国具有依法防治突发事件、公共卫生事件的经验。所以有必要通过法律明确在特殊时期，相关执法者的权利界限、边界，如何把握在应对突发公共卫生事件中的矛盾化解，应当有法律依据。这样既能保障执法者依法而为，又能使得守法者谨慎而为。

五、疫情防控中事实上面临的法律问题

从法学理论层面考察，不少专家学者提出疫情下产生的纠纷究其实质系公权力扩张性与公民权利克制性。但笔者认为疫情防控中的法律问题涉及三个维度即国家政府、防疫专家、普通百姓之间的利益平衡。其实质是政府权力扩张性、疫情防控的紧迫性、公民权利保障性。

人民日报刊登《打着防疫的旗号就能为所欲为吗》，某地区显示相关部门冲进居民家中，对于正在家里进行麻将活动的家庭成员进行驱散，并砸毁居民私人财物。而对此立法上并不存在滞后性及立法空白。《突发事件应对法》第11条规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害性质、程度和范围相应性；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。这在其他法律中，也有类似的法理即打击与对抗措施的相称性，正当防卫的过度性、紧急避险的过分性等。

我们也许对于法律程序会严格苛责化。进一步发现行使权利程序的泛滥化和限制公民权利的必要化。比如在不少地方发布命令，规定当地居民必须留在家里不出户，否则一律处10日以下治安拘留。从先有法律体系我们注意到，这种命令做出是违背《立法法》的规定，因为只有全国人大或常委会才有权发布。这里就需要考虑如何在确保现有法律的权威下，允许地方政府在特殊事件突破现有法律，但必须事后履行报备程序，并赋予相关利益主体有事后进行补偿或赔偿的权利。

归根到底就是面临如何在突发事件的情况下，通过系统立法对现有法律的适度扩张。也就是说，在突发事件情况下，适用特别法。通过法定程序确认事件结束后，回复到正常的法律体系下。尤其总书记将这次的疫情防疫定性为总体战、阻击战、人民战，这正是对突发事件下突发这一变量的考虑。因为在突发事件下，所有的法律可能存在不适应性，滞后性；此时就允许我们在突发事件情况下的公共卫生立法赋予一定的灵活性即法的前瞻性。二是在不能突破现有法律情况下，在先行法律体系下，如何在突发事件情况下，对先行有关公共卫生系统立法做出相关的有利于防疫的解释。行政、执法机构如何在一定程度下，扩张自身的权力。这一点，上海市在此次疫情防控中，其措施相对温和理性。

此次疫情期间，广大群众诟病较多地是关于中国CDC的有关负责人及专家在疫情爆发之初未能准确提示风险，更有甚者浙江大学王立民教授实名点名论文研究中出现证据证实CDC方面早在12月就获得了证据。从立法层面来看，正是由于立法的分散性，使得对于CDC这一主体没有纳入到系统之中加以规制。目前也没有相关部门对此事件进行追踪，源于没有清晰的法律依据。

进一步追问法律依据为何缺失，在于有关卫健委及所属CDC，在其所依据的法域中，并没有赋予其强有力地职责，这就是为何在其履行了通报后，武汉还是召开了两会。

六、初步观点和结论

经过法律和事实两个层面，发现法律层面存在的滞后性、适应性、前瞻性问题，而事实层面发现正是由于缺乏相应系统性的立法，有关突发事件下公共卫生法体系不够健全和完善，尤其出现多头负责、多头权限之间的法律冲突，以及在特殊期间，追求防控的及时性有效性，人民基本健康财产的安全性，社会大局的稳定性，法律的权威性等通过突发事件下公共卫生背景下，在原有的法律模式下思考就略显不足，因为没有将这样一个事实定性为一个系统，没有从系统的角度去解决他，自然在社会中会出现许多特别的纠纷。为此，笔者建议应当统筹现有突发事件及公共卫生立法，统筹政府行政执法及特殊期间的特别立法，有针对性地构建一套法律体系，既能够协调各方利益，又能够协调各方利益。