世界卫生组织（ WHO ）于 2020 年 1 月 30 日晚宣布，将新冠病毒疫情列为国际关注的突发公共卫生事件（ Public Health Emergency of International Concern ， PHEIC ）。随后，美国、新加坡、澳大利亚、马来西亚、菲律宾、越南、印度等国纷纷对曾停靠过中国大陆港口的船舶（不论国籍）在其本国港口停靠、装卸货作业、上下船员等方面采取了不同程度的限制措施。实施这些措施的国际法依据是什么？相关国际法对实施限制措施的要求是什么？采取限制措施的港口国是否有国际法上的义务接受船上发生急症的船员上岸治疗？本文将简要分析并解答这些问题。

    一、《国际卫生条例》赋予公约成员国为应对PHEIC采取限制措施的权力

为了应对新发传染病出现并在国际间传播，2007年6月15日生效的最新修订版《国际卫生条例》（International Health Regulations, IHR）对PHEIC以及成员国应对PHEIC采取措施作出规定。我国和世界上大部分国家都加入了IHR。

（一）PHEIC

PHEIC是指按IHR规定所确定的不同寻常的事件，该事件通过疾病的国际传播构成对其它国家的公共卫生危害，以及可能需要采取协调一致的国际应对措施。WHO总干事有责任根据IHR规定的标准和程序确定某一事件是否构成PHEIC。除了此次新冠病毒疫情外，WHO分别宣布了五起PHEIC, 分别是2009年的甲型H1N1流感疫情、2014年的脊髓灰质炎疫情、2014年西非的埃博拉疫情、2015-2016年的“寨卡”疫情，以及2018年的刚果（金）埃博拉疫情。

（二）无疫通行（Free Pratigue）

按照IHR规定，船舶应被允许进入港口、离岸或登岸、卸载货物或储备用品；飞机应被允许着陆后登机或下机、卸载货物或储备用品；陆地车辆到达后上车或下车、卸载货物或储备用品，这些权利被称为“无疫通行”。在没有发生PHEIC情况下除非国际条约另有约定，成员国不应当因公共卫生原因而阻止船舶或飞机在任何入境口岸停靠；成员国不应当出于公共卫生理由拒绝授予船舶或飞机“无疫通行”，特别是不应当阻止其上下乘员、装卸货物或储备用品，或添加燃料、水、食品和供应品，但在允许“无疫通行”前可以要求进行检查，若舱内发现感染或污染源，则可要求进行必要的消毒、除污、灭虫或灭鼠，或者采取其它必要措施防止感染或污染传播。

根据IHR规定，船舶是指国际航行中的远洋船舶或内河航运船舶。IHR并未进一步具体区分船舶的类型，我们认为IHR规定的船舶包括货船和客轮，如邮轮。

（三）无疫通行例外 – 应对PHEIC措施及要求

IHR允许成员国根据国内法以及国际法义务要求，为应对PHEIC而采取额外卫生措施，这些措施包括可以不给予船舶无疫通行的权利。成员国采取应对措施应符合以下要求：

1.  符合IHR的规定；

2.  对国际交通造成的限制以及对人员的创伤或干扰不应大于可合理采取并能实现适当程度保护健康；

3.  成员国所做决定应基于：

（1）科学原则；

（2）对于人类健康危险的现有科学证据；或者此类证据不足时，现有信息包括来自WHO和其它相关政府间组织和国际机构的信息；及

（3）WHO任何现有特定指导或建议。

4.  如果成员国采取的应对措施对国际交通造成明显干扰(Significant Interference)，该成员国应当向WHO提供采取此类措施的公共卫生依据和有关科学信息。明显干扰是指拒绝国际旅行者、行李、货物、集装箱、交通工具、物品等入境或出境，或延误入境或处境24小时以上。WHO对成员国提供的依据和信息进行评估后，可要求成员国重新考虑是否执行这些措施；

5.  成员国采取的应对措施对国际交通造成明显干扰的，成员国应当在实施48小时内向WHO报告此类措施及其卫生方面的理由，但在临时或长期建议中涵盖的措施除外;

6.  成员国应考虑WHO的意见及IHR规定的采取应对措施的标准，在3个月内对其实施的措施进行复查。

此外，受到上述措施影响的成员国可要求实施该等措施的成员国与其协商，目的是为了明确该措施所基于的科学信息和公共卫生依据并找到共同接受的解决方案。发生争议的，可以按照IHR规定的争议解决机制解决。

二、部分IHR成员国实施的新冠病毒疫情PHEIC应对措施

我们择取以下部分IHR成员国目前就此次新冠病毒疫情PHEIC实施的与船舶靠港有关的措施：

（一）新加坡

1. 自2020.02.01起，应新加坡卫生局要求，MPA将会对过去14天内到访过中国大陆的旅客和船员，以及在过去14天内曾在中国大陆港口停靠过的船舶，实施更加严格的预防措施，增加检疫流程，但不影响船舶靠泊作业；

2. 所有在过去14天内到访过中国大陆的新访客，将不被允许入境或过境新加坡，这也意味着船员将不被允许在新加坡换班和上岸。

（二）美国

1. 14天内到过中国大陆的船舶和船员，若船员没有生病，则船舶可以停泊美国港口，但是，船员必须留在船上，不能上岸；

2. 若14天内船舶在中国大陆的港口有船员上船，那么该船舶属于危险船舶，需立刻通报美国海岸警卫队。

（三）澳大利亚

1. 从2月1日起，对从中国抵达该国的船舶，实施严格检疫措施。2月1日前已经驶往澳大利亚的船舶将不受影响，但在2月1日或2月1日后离开中国大陆前往澳大利亚的船舶，将被隔离14天（隔离期包括航行天数）。如果经过14天隔离，未报告船员有任何疾病，那么船舶将正常工作。如果有报告船员生病，则船舶将重新被隔离14天。

2. 自2月1日或2月1日起，任何从中国大陆出发或过境的旅客将被拒绝入境澳大利亚。需要注意的是，机务人员和邮轮乘务人员不受此限制，但是持有澳洲海员签证的商船船员仍将被拒绝入境。

（四）马来西亚

1. 所有来自中国的船舶都将被隔离，直到马来西亚卫生部官员对船舶进行检查为止。如果检查发现所有乘客和船员都健康，并且船舶卫生文件仍然有效，则允许船员和乘客下船和进行卸货活动。

2. 来自中国的船只一旦进入马来西亚港口，马来西亚卫生局将会在船只驶入码头后，要求船员在指定的检疫区进行隔离。

（五）越南

在海防港口，将对来自中国等新型冠状病毒高发国家的船舶，采取一系列管控措施，以避免病毒通过船舶等形式输入越南，船舶必须在特定的地方抛锚检测隔离14天后才能靠港。

（六）菲律宾

需要注意的是，菲律宾当局对邮轮和货轮的靠港作出了不同的限制规定。

1. 邮轮

1)   所有载有来自中国大陆、澳门、香港旅客的邮轮，或在过去十四天内在上述国家和地区过境的载有任何国籍旅客的邮轮，均不得停泊在菲律宾任何港口；

2)   所有过去14天内未停靠中国、澳门、香港港口的邮轮，在经过的港口检查并提交海事健康申报后，可以停靠菲律宾港口；

2. 货轮

1)   所有在过去14天内挂靠过中国，包括香港和澳门的船舶，将在锚地接受检疫，未通过检疫，则严格禁止人员上下；只有通过检疫，船舶其他的进口手续才能开始办理；

2)   在过去14天内从中国，香港，澳门出发的船舶，必须在第一入境港口或停靠的另一本地港口，由检疫官员在指定的检疫锚地登船对船舶进行检疫；

3)   若存在确认病例感染的情况，船舶将在锚地进行为期14天的隔离检疫，隔离期从疑似病例开始接受筛查的日期起算；14天隔离期满后，港口检疫官员将再次登轮对船舶进行检查，如船上无异常，将签发检疫许可，船舶可以开始办理其他进口手续。

（七）印度

需要注意的是，印度不同的港口所发布的限制措施并不相同。其中Mormugao的要求如下：

1. 邮轮

在一个月内到达过中国的旅客，将不被允许上岸游览；当旅客存在病毒典型症状时，也将不被允许上岸游览。

2. 货轮

1)   所有来自受新型冠状病毒疫情影响的国家和地区的外籍船舶，其船长或代理应在船舶到港前以邮件形式向Harbor Master和PHO报告疑似感染病毒船员的详细信息

2)   在一个月内到达过中国的船员及出现病毒感染症状的船员将不被允许上岸；

3)   来自中国的船上的中国籍船员将不被签发登陆许可；

4)   来自中国的船上的非中国籍船员，在经过仔细卫检后对于身体健康的船员可以签发登陆许可。

从上面内容看，不同国家在发生此次新冠病毒疫情PHEIC情况下，采取的港口限制措施的宗旨一致但具体要求略有不同。总体而言，针对从中国出发或曾停靠过中国港口的船舶，各国均实施了严格的检疫流程，港口方或直接禁止其靠泊，或要求其在港外抛锚度过隔离期后才可停靠，有的国家如澳大利亚明确规定航程时间计入隔离期。同时针对中国籍旅客、船员及曾停靠中国港口船舶上的外籍人士，各国也同样采取了相应措施，如禁止入境、过境或在经过仔细卫检后才可入境。需要注意的是，有些国家/港口，对于货轮和邮轮停靠而采取的港口限制措施也有所不同，邮轮检疫要求相对更高。

三、《海事劳工公约》要求港口国应确保船员能够得到岸上的医疗救治

与船舶靠港相关的一个问题是IHR成员国是否可以拒绝生病船员上岸治疗？船员疾病可能是感染新冠病毒，也可能是其它疾病。关于船员上岸接受治疗问题，《海事劳工公约》(Maritime Labor Convention, MLC)对于船员在船上和岸上接受治疗问题作出了规定，明确要求为保护海员健康并确保其迅速得到船上和岸上医疗，公约成员国应确保在其领土内船舶上需要紧急医疗的海员能够使用成员国岸上医疗设施。按照MLC的规则体例说明，该要求属于强制性的规定，成员国应准守。MLC似乎没有对成员国的该项义务做出例外规定。除了此项强制性规定外，MLC还就船员上岸治疗的权利以及成员国之间合作保障船员健康做出了非强制性的规定。

在港口国根据IHR规定对涉疫情船舶实施了进港、靠泊、上下船员等限制措施的情况下，港口国是否仍应准守MLC的上述要求允许急症船员上岸治疗？以近期发生的一宗曾停靠中国港口的船舶上中国籍船员在新加坡上岸治疗案件为例，该案中船员所患急症并非感染新冠病毒，经过船东、船东互保协会、以及船员外派机构等各方共同努力，在中国驻新加坡使领馆的协调下，最终船员得以上岸治疗。不过，如果船员所患急症是感染新冠病毒，港口国是否还会同意船员上岸接受治疗，从国际法角度看似乎不能得出明确的结论。

四、结论

IHR成员国为应对PHEIC有权利采取措施，包括拒绝给予船舶免疫通行的权利，不过，成员国采取的措施应符合IHR的规定，所做决定应建立在科学原则、科学依据，及WHO的特定指导和建议基础之上。MLC成员国有义务确保在其港口内的成员国船舶上需要紧急医疗的海员能够使用其岸上医疗设施，不过，如果船员因感染新冠病毒而急需救治，当船舶所在港口国按照IHR的规定采取了应对PHEIC的限制措施情况下，该港口国是否仍应履行MLC的义务确保船员上岸接受治疗，从国际法角度看似乎不能得出明确的结论。