农村集体经济组织是一类我们即熟悉又陌生的组织形态。说熟悉，是因为在涉及集体土地管理的相关法律条文（如《土地管理法》、《土地承包法》等）中常常会提到这类组织。说陌生，是因为，对何为“农村集体经济组织”实际上缺乏一个明确的定义。实践中，不少人会将村民委员会和农村集体经济组织这两类组织混为一谈。甚至有不少法律从业人员也将农村集体经济组织和村民委员会简单的划上等号。之所以会产生这样的误解，倒不见得完全是因为专业上的荒疏。这种误解和改革开放以来农村集体经济组织长期以来“在法律上未能得到主体资格的确认”有很大的关系，也和村民委员的职能与农村集体经济组织的职能之间存在交叉有很大的关系。正是如此，《民法典》的颁布为确立农村集体经济组织的法律地位，推动农村经济发展有着重要的价值。

一、农村集体经济组织和村民委员会的历史渊源

现行《宪法》第六条规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。可见，农村集体所有制经济是我国以生产资料社会主义公有制为基础的社会主义经济制度中基础且特有的一种经济形态。根据《宪法》第八条规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。由此可知，农村集体经济组织的基本组织形态是“合作社”。

立法上最早对我国农村集体所有制经济形态的表述见于1954年的《宪法》。1954年《宪法》第五条规定，“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制”。根据1954年《宪法》相关表述，合作社是集体所有制经济的主要组织形式。其后出现的人民公社实际上是当时已经出现的农业生产合作社（又可分为初级社、高级社）的高级形态，是农村集体经济组织的具体实践（1958年，中共中央发布《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》撤销了乡镇一级行政组织，人民公社运动进入高潮。到1958年10月底，百分之九十九的农户加入了人民公社）。

所以，我国农村集体经济组织的历史可以追溯到上个世纪50年代的农业生产合作社、人民公社时期，肇始于上个世纪50年代的农村合作化运动。1954年《宪法》中关于“合作社所有制”的构想可以说是我国对集体经济组织形式的一次重要的顶层设计和探索。人民公社、生产大队、生产队的三级体系就此建立。

人民公社作为一种“政社合一”的体制很长一段时间内是中国农村基层社会管理和组织生产活动的基本单位。直到改革开放、农村土地联产承包制改革后，人民公社才陆续取消，取而代之的是乡、镇一级的行政单位。生产大队和生产队亦陆续改组为村和村民小组。1984年国务院下发《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》正式宣告了人民公社这一组织形式成为了历史。人民公社虽然不复存在，但农村土地股份合作制改革基础上产生的各类经济合作社却留存了下来。

相较于农村集体经济组织的“历史悠久”，村民委员会其实是改革开放后的产物。1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》正式确立了村委会这样一级农村基层群众自治组织。

二、农村集体经济组织的制度困境

人民公社是一个“政社合一”的组织，既负责农村基层的行政管理和公共服务（社会管理职能），又负有集体资产管理、农村经济发展和农村生产管理的职能（经济管理职能）。其实，社会管理和经济管理的双重职能设置恰恰是立足于农村社会发展的现实要求。农村社会既有社会管理的要求，又有集体资产管理、集体资产保值增值、农村经济发展的要求，就这两点要求而言，即便是在当前也没有什么不同。

从社会管理和经济管理的角度来分析，我国城市和国有土地上主管部门的社会管理和经济管理职能的分工已经非常明晰了。街道、居民委员会的主要职能是社会管理，经济管理的职能由国有资产管理机构、区县以上政府及工作部门、经济园区管理机构等来负责。

但农村的社会管理和经济管理的职能设置不同于城市。理论上，农村社会管理的职能由基层群众自治组织（村委会）主要负责，经济管理的职能由农村集体经济组织主要负责。《村民委员会组织法》第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。可见村民委员会的主要职能是农村基层的社会管理，其经济管理职能是递补性的，是在集体经济组织缺位后代行集体经济组织的职能（《民法典》第一百零一条第二款，“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”）。由此，农村村民的身份也具有双重性，一重身份是其户籍身份，另一重身份是户籍所在集体经济组织的成员身份。

但实践中却并不想设想的那么美好。改革开放以后集体经济组织的法律地位长期得不到确认是主要的原因。

改革开放以后，民商事相关立法工作按照建立社会主义市场经济的要求，在借鉴西方、日本及台湾地区立法经验的基础上展开。《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等相关法律的颁布将公司、合伙、个人独资企业等确立为社会主义市场经济的适格法律主体，得到法律的承认和保护。公司、合伙等组织形式是西方经济实践和立法实践的宝贵成果。

或许是因为，基于西方的市场经济和资本主义社会的理念所产生的立法理论都无法理解农村集体经济组织这一类机构设立和运行的法理逻辑（集体组织成员享有的权益单位也被称之为“股份”，但集体组织的成员不受人数限制且以“出生”和“户籍”为入股条件）；或许是因为对集体土地流转的讳莫如深（集体经济组织最主要的资产为集体土地，其流转受到限制）。农村集体经济组织这种中国社会主义自身经济实践的成果，在立法中被忽略了。由此产生的令人遗憾的结果是，中国的农村集体经济组织在很长一段时间内虽然有《宪法》的背书，但不被实体法律所确认，没有明确的登记机构，没有明确的主管部门，没有组织设立和运行的法律依据，没有责任承担形式的法律依据。农村集体经济组织的身份颇为尴尬，客观上被排除在了社会、经济活动之外。由此，大量的涉及农村和集体资产的经济活动由村民委员会代为参与，村民委员会客观上成为一个兼具农村社会管理和经济管理职能的组织。

三、立法调整及重大意义

2017年施行的《民法总则》创造性的确定了“特别法人”这样一种组织形式，并将农村集体经济组织确认为特别法人的其中一种形态，明确给予了农村集体经济组织法律地位。2018年，《农业农村部办公厅关于启用农村集体经济组织登记证有关事项的通知》对农村集体经济组织登记相关事项予以了明确。

2020年起施行的《民法典》中继承了《民法总则》中关于特别“特别法人”的相关法律规定，在其第九十六条明确了“机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人”，在其第九十九条明确了“农村集体经济组织依法取得法人资格”。农村集体经济组织的法律地位得到了重申和确认。

就集体财产代表权，《民法典》的第二百六十二条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等集体所有财产，属于村民集体所有的由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权，属于乡镇集体所有的由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

就投资人地位和收益权，《民法典》第二百六十八条规定，“国家、集体和私人依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产投到企业的，由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务”。《民法典》给予了集体经济组织和国家、个人在市场活动经济中同样的投资人地位，平等的拥有投资和取得收益的相关权利。

可以说，《民法典》中对于农村集体经济组织法律地位的确认，集体财产代表权的确认，投资人地位和收益权的确认均具有重大的意义。《民法典》对于农村集体经济组织这一基于中国自身社会主义经济实践的成果给予了法律上的认可，对于农村集体经济组织代表农民参与社会主义市场经济活动、享受经济发展的成果提供了法律上的身份。《民法典》中对农村集体经济组织的前述立法凝结着顶层设计的心血，在农村集体建设用地流转的大背景下，具有承前启后的重大意义。

四、后期立法尚需完善的地方

    《民法典》中虽然确认了农村集体经济组织的法律地位，但《民法典》中的相关规定仍然是基础性的、纲领性的。如何将农村集体经济组织这一组织形式真正激活，避免其成为立法后的摆设，仍需要后续配套实体法律的跟进。具体而言，后续立法仍然需要解决以下几个问题：

1、成员权确定相关问题。农村集体经济组织不同于公司、合伙等“舶来品”，是中国本土农村集体经济的实践成果，农村集体经济组织成员资格取得方式也具有鲜明的中国集体主义传统在其中，原则上是以该组织内农村农业人口户籍取得作为成员身份取得的基础。换句话说，“农民”实际上有两重身份，一是户籍意义上的身份，二是集体经济组织的成员身份，且两重身份间具有关联性。所以，农村集体经济组织的成员不像非公众公司、合伙等机构的成员一样具有最高人数的限制，而是具有不确定性的，出生和死亡都会使得成员发生变化。根据最高人民法院 “（2019）最高法行申13764号（周东梅诉江苏省南通市港闸区人民政府行政确认纠纷申诉案件”相关裁定，最高人民法院认为，“现有的法律、法规并未授权县级人民政府可以确定农村集体经济组织成员的资格。有关集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定”。由此可见，根据最高院的理解，成员权的设定属于集体经济成员自治范畴，但现行法律却并未就内部自治中如何进行对成员权确定事宜制定具体的细则。

2、组织机构和内部治理问题。对于集体经济组织机构的设置，目前农业农村部关于印发了《农村集体经济组织示范章程（试行）》，但就组织机构设置、内部治理模式、收益分配、监督机制、管理人员责任等目前亦缺乏明确的法律规定。尚需制定规则明确集体经济组织成员的相关权利及其行使方式，明确成员相关义务及承担方式。成员权的确定同样涉及集体经济组织内部自治的问题。且鉴于中国农村人口的流动性与计划经济时代已不可同日而语，工作完全依附于集体土地土地的人口大量减少。在人口高度流动性的情况下如何实现集体经济组织成员的自治是个复杂而艰巨的问题。

3、责任承担问题。既然《民法典》第二百六十八条允许集体经济组织平等的参与社会经济活动，那么势必存在责任承担的问题。农村集体经济组织对集体资产只具有代表权，不具有所有权，所以法理上讲前述集体资产显然无法用于债务清偿。那么，农村集体经济组织如何对外承担责任，如何承担投资后的债务，以何种责任形式承担投资后的债务，仍然是一个需要研究且实践中会制约着集体经济组织效能发挥的现实问题。

4、自有资产问题。农村集体经济组织对集体资产只具有代表权，不具有所有权。那么集体经济组织是否可以取得集体资产以外的资产作为其组织的专有资产？作为法人机构，其拥有独立的资产应是理所当然的。如果可以取得，则其债务承担至少有了相应的锚定。

5、参与资本市场问题。如果农村集体经济组织可以投资股份公司的话，那么以农村集体经济组织作为发起人的股份有限公司能否在中国资本市场上市？如果可以上市，农村集体经济组织是否需要“穿透计算股东数量”（即穿透至每一个集体经济组织成员）？

以上的问题之所以会出现，一方面是因为集体经济组织与现代西方经济、金融、公司立法中遵循的原则并不完全相融，另一方面也反映出集体经济组织相关立法研究的不足，而这种立法层面的不足也制约了集体经济组织的发展和进步。

五、结语

从农村集体经济组织的法律地位流变来看，《民法典》设置特别法人，对农村集体经济组织法律地位进行确认，具有重大的意义。虽然《民法典》的相关规定仍具有原则性的特点，但相信后续会基于《民法典》的立法原则完善的相关细则，农村集体经济组织亦会随之释放出应有的活力。