2016年6月25日至26日，上海律协律师学院、特邀会员工作委员会、公司与商事业务研究委员会和社会公共服务业务研究委员会在上海交通大学医学院联合主办“新常态下法律风险管理”论坛。本次论坛为期两天，由四个分论坛组成。其中，社会公共服务业务研究委员会承办第二分论坛，主题为“公共服务法律风险管理”，共进行了4个多小时的交流。分论坛邀请到上海市政府法制办综合业务处李平处长、上海市质监局政策法规处朱梓明副处长、上海律协行政法业务研究委员会副主任金缨律师、华东政法大学政府法治研究院张志远院长作为嘉宾。社会公共服务业务研究委员会副主任张磊律师主持，共有一百多名律师参加。

本次的分论坛共由两大版块组成。第一版块为邀请嘉宾的主题发言，分别由李平处长，朱梓明副处长和金缨律师进行演讲；第二版块为与谈环节，由演讲嘉宾与张志远院长、社会公共服务业务研究委员会主任马永健律师就“公共服务法律风险管理”论题进行深入交流探讨。

一、新常态下公共服务法律风险管理分论坛召开背景

自2014年5月习总书记首次提出“经济发展新常态”以来，社会大众从不同角度对它进行了解读。要推动经济运行新常态，需要政府和各行业的配合。在党的十八届三中全会中明确提出“普遍建立法律顾问制度”的大环境下，法律作为新常态改革的一大助力，发挥着重要的作用。

民革上海市委根据其现状与党的指导要求提出了“健全法律顾问制度，推进上海法制政府建设”的提案，并建议完善上海市法律顾问制度，强化政府法律顾问在法律风险预防机制中的作用。至新常态下公共服务法律风险管理分论坛召开之时，上海市政府法律顾问制度逐渐健全，向发展为更完善的法律顾问制度迈进。但在健全制度的过程中，政府同律师面对面的对话并不多，律师对政府聘请法律顾问的具体要求了解并不全面。在此背景下，政府借此机会，针对律师参与政府工作的具体要求与需要完成的具体工作内容进行答疑解惑，希望可以激发广大律师的积极性，为法治中国贡献自己的一份力量。

二、新常态下公共服务法律风险管理分论坛主讲嘉宾观点综述

上海市政府法制办综合业务处李平处长就上海政府法律顾问制度的落实、现状与思考同现场律师进行了分享，其重点在于上海市政府法律顾问的发展历程和市政府对外聘律师的工作要求。

（一）上海市区县政府法律顾问制度的历史沿革

上海市区县政府法律顾问制度可以追溯到上世纪80年代中期律师制度的恢复重建。

从1989年《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》至2010年上海市委办公厅、市政府办公厅联合印发的《关于充分发挥律师在法治政府法治社会建设中重要作用的若干意见》，各级政府及其部门聘请律师担任政府法律顾问制度逐渐被重视并普及，政府法律顾问工作逐步走上正轨。政府对顾问律师提出了明确的工作要求，使政府法律顾问工作进一步制度化、规范化。

截至2014年5月底，上海十七个区县政府均已建立政府法律顾问制度，并制订了相关的规范性文件，明确政府法律顾问团的组织机构、人员构成和政府法律顾问的职责和工作规则。虽然制度逐渐完善，但实践中仍存在诸多问题。在具体工作中，律师参与政府工作的多少主要取决于聘请顾问律师的领导的意见，基本处于领导独大，独自决策的尴尬境遇。

从历史沿革中可以总结出，为实现新常态，必须解决过去政策与实践不对等的情况。如今，政府在逐渐完善法律顾问制度，建立明确的运营模式，完善考核制度，严把遴选关，不再使政府法律顾问部门处于一个可有可无的地位。

（二）政府对律师担任法律顾问的要求

1、从职责范围方面出发，政府要求其法律顾问：

（1）依法对政府建设、制度建设等重大行政行为提供法律意见；

（2）参与重大行政决策研究、法律规章等规范性文件的起草、审核和论证；

（3）参与政府合同的起草、合作项目的洽谈；

（4）参与非诉法律事务、信访矛盾化解，为重大突发事件等提供法律服务；

（5）参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务；

（6）所在党政机关规定的其他职责。

2、从聘任条件方面出发，政府要求其法律顾问：

（1）具有中华人民共和国国籍，拥护中华人民共和国宪法；

（2）具有5年以上执业经历（上海市政府聘任要求熟悉上海市情况，在上海市连续执业10年以上），在本专业领域具有一定的社会影响力；

（3）具有良好的职业操守和社会责任感，未曾受过刑事处罚、纪律处分、司法行政部门的行政处罚和律师协会的行业处分；

（4）未在两个以上（含两个）单位担任兼职政府法律顾问；

（5）政治素养高，拥护党的理论和路线方针政策，一般应当是中国共产党党员。

（三）政府法律顾问律师应具备的素质

律师在选择为政府工作之前要认识到与普通企业的不同，具有一定的特殊性，要求律师具备较高的政治素养、较强的业务能力、较好的合作精神和奉献精神。

政府法律顾问首先要自觉维护党和政府的形象，具有社会责任感，并具有良好的职业道德。担任政府顾问律师工作时，代表的是政府甚至是国家，所以在政治方面对政府顾问律师的要求更为严格。

政府法律顾问律师除要求政治素养较高以外，在业务能力方面也需要较强的能力，在专业领域有一定的社会影响力，尤其对行政管理和行政法规要有一定的研究。这样才能有能力处理、调解矛盾，协助政府解决问题。

同时，政府工作的特殊性也要求顾问律师有奉献精神和高尚的职业情操，并非所有办好的案子都可以当作案例对外宣传，有时要甘做幕后。正是这种特殊性才使市政府在聘用政府顾问律师时提出了更严苛的要求。这也反映了政府在招聘法律顾问时满满的期待。

三、公共事件危机应对应建立律师介入机制

上海市质监局政策法规处朱梓明副处长分享了他对公共事件危机应对应建立律师介入机制的看法，并运用大量的现实案例，用最直观的方式突出律师介入公共事件危机应对的重要性和必要性。

（一）政府要加强公共事件危机应对工作

政府作为一个综合性非常强的特殊机构，在面对公共事件危机时有些方面并不能面面俱到。政府面对的是全社会可能发生的问题，并对这些问题要进行信息捕捉、甄别、分类、分析等繁复的工作，这就造成了即便政府招聘再多的公职人员也不能对社会发生的全部危机事件做出及时的处理。危机事件的频发、人民大众对事件处理的高要求以及在处理事件时出现的各种不确定因素都使政府在处理危机事件时的压力越来越大。

（二）政府对危机事件的处理急需聘请外部顾问律师进行指导

面对政府在处理危机事件时的不足，依法办事成了评判处理公共危机事件矛盾好坏的关键。这就需要专业的法律知识协助。而政府在其职员招聘与岗位分派上更多注重的是综合性，一人担任多职。这便造成了在某些事件上，政府公职人员的处理不够专业，使得政府在面对公共危机事件时有可能因为公职人员法律知识的欠缺，造成难以挽回的损失，使公众丧失对政府的信任。此时，聘请外部律师担任政府法律顾问就显得十分重要。

律师介入公共危机事件的处理于律师、于政府都大有裨益。对政府顾问律师而言，参与政府工作相当于一个新市场的开发，对自身工作能力的提高也是非常宝贵的实践机会。对聘请外部律师的政府而言，在处理公共危机事件时可以更专业，做到依法处理、公平公正。

着眼未来可能发生的危机事件，政府要及早做好准备，聘请外部律师作为政府顾问律师，更好的与法规部门对接，让政府各部门协调运作，有效解决社会公共问题。

（三）当前律师介入危机处置面临的挑战

要改革就要做好面对冲突与挑战的准备。政府顾问律师只是受聘于政府，帮助政府处理危机事件，相对于政府公职人员，他们有更多的自由。这意味着在与政府沟通方面有可能会产生更多的矛盾，这需要政府与律师对自己的角色进行准确定位，相互磨合，接受付出与所得的差距，面对创新与负责的挑战。

上海律协行政法业务研究委员会副主任金缨律师分享了其在政府法律顾问律师实务方面的实践经验，结合案例介绍了政府法律顾问的工作范围、应当履行的义务、工作模式和工作难点等。律师在担任政府法律顾问工作时要对自己的角色有准确的定位。在平时的生活工作中要尽量以政府工作为先，为政府提供高质量的法律建议，扮演好政府法律顾问这个角色。《行政诉讼法》修订以来，许多潜在的行政纠纷以诉讼的形式“兜底”到法院来解决，很多地方出现井喷现象。这一方面说明人民群众法律意识的增长，另一方面说明政府在某些领域还存在诸多与法治思维方式不相适应的地方。推行政府兼职法律顾问制度，加强公共服务法律风险管理是政府转型和新常态下加强法治思维、提高法律风险管理的需要。

四、与谈嘉宾观点

在第二版块的与谈环节讨论中，参加与谈的嘉宾就“相比私人、企业法律顾问，政府法律顾问的特性和对律师的要求”，以及“公共危机事件应对律师如何保持第三方独立立场”进行了讨论。

华东政法大学政府法治研究院张志远院长凭借多年的政府法治理论研究，从学术与个人经验方面对律师介入政府法律工作提出了几点建议：

1、补短板

律师介入政府法律工作的关键是补短板。从客观原因出发，中国目前在行政法方面还有一定缺陷，对行政法方面进行研究的专家学者也并不多。这就需要为政府提供法律咨询的律师更多关注行政法方面的研究，尽量将这一块短板补起来，完善中国行政法制度。

2、专业化

政府公职人员在法律方面不够专业，有些事件的处理上难免有失偏颇，政府想要达到预期目的就必须向外借力。此时需要专业的律师来提供专业的意见，弥补政府法律工作的不足，帮助政府更高效地解决问题。因此，不管是已在职的政府顾问律师还是准备担任法顾的律师都应该在行政法方面多学习、多研究，努力提升自身行政法方面的专业性，为之后政府法律顾问的遴选做准备。

3、多元化

政府工作具有多元化的特点，面向全社会处理各种矛盾和问题，所以聘请的顾问律师也应当具备较强的综合业务能力。不仅参与各项法规的立法过程，在执法时也可发挥自身专长，用多元化的服务形式使政府工作合法合理地进行。

4、有情怀

成就一名优秀的律师，需要过硬的法律知识和长期的积淀，更应在解决个人生计的基础上具有一定的情怀。在为政府提供法律顾问时，应尽量做到防止政府作恶、激发政府行善这两点。目前政府对完善法律制度制定了时间表，律师也应当有勇气、有坚持，为政府法律制度建设起到积极的作用。

就公共利益与政府利益冲突时顾问律师应如何处理这个问题，从行政法研究方面出发，即便律师有忠于委托人的义务，但也应有底线并守住底线。法律顾问律师在为政府工作时要依法追求结果的最佳性，在几个解决方案并存时要兼顾合法性和最佳性相协调，有所取舍，使政府所做决定对政府本身利益和社会公共利益尽量互不冲突，取得最佳的效果。

上海律协社会公共服务业务研究委员会主任马永健律师，就担任私人、企业顾问律师与担任政府法律顾问律师的不同之处，结合其多年为政府提供法律服务的经验，阐述了自己的观点：这两个角色有很大不同。一般而言，担任私人、企业法律顾问追求的是“打赢”，可以充分运用各种诉讼技巧，只要不越过法律“红线”即可；但担任政府法律顾问，追求的是“致胜”，在从法律角度出发的前提下，要赢的光明正大，更要兼顾社会效应。

就公共危机事件应对律师如何保持第三方独立立场这一问题，律师应坚守法律工作者的客观性。政府之所以聘请兼职法律顾问，一是看重律师的专业性，二是看重律师的客观性。希望律师从长期法律工作实践出发，给出客观专业的意见，作为决策时的参考。如果律师不能坚守住客观性，人云亦云，或是附会领导意愿，那就失去了其自身存在的价值，甚至有可能给出错误的意见。

朱梓明副处长认为，聘请外部律师担任顾问工作对政府、对受聘律师都十分有益。政府聘请外部律师是从宏观出发，利用资源的整合分配来实现其合理利用，推动双方共同前进，实现共赢；律师通过为政府提供法律咨询服务来扩展自己的市场，提升自我的业务能力，为今后更好的开展工作打下坚实的基础。

李平处长结合一个关于信息公开的案件指出，应对行政诉讼案件要兼顾法律正确实施和社会效果，要尽量避免赢了官司，输了民心。

与会嘉宾一致认为政府法律顾问律师在为政府工作时，需要一个与政府间不断磨合的过程，需要在长期的实践中不断修改完善。但政府聘请兼职法律顾问制度对依法行政和推动法治政府的建设无疑是一个重大、正确的举措。

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

供稿：上海律协社会公共服务业务研究委员会 

      上海律协公司与商事业务研究委员会

执笔：范晓楠  上海市联合律师事务所

     肖  娟  北京大成（上海）律师事务所