促进海南自由贸易港发展、鼓励企业在海南自由贸易港（以下简称“自贸港”）开展经营业务是中央的一贯态度，2020年中央赋予自贸港一项企业所得税优惠政策（见财税〔2020〕31号）：在2025年前，对注册在自贸港并实质性运营的鼓励类产业企业减按15%征收企业所得税。其中，“实质性运营”作为企业享受此项税收优惠政策必备的条件之一，引起广泛关注。

有关“实质性运营”的文件最早见于2021年3月，海南省税务局、省财政厅、省市场监管局联合印发《关于海南自由贸易港鼓励类产业企业实质性运营有关问题的公告》（以下简称《公告》），对自贸港鼓励类产业企业实质性运营有关问题进行明确；2022年9月，海南省税务局、省财政厅、省市场监管局联合印发《关于海南自由贸易港鼓励类产业企业实质性运营有关问题的补充公告》（以下简称《补充公告》），对鼓励类产业企业实质性运营有关问题进行了具体阐释和补充解读；而在2022年12月，国家税务总局海南省税务局印发《关于做好海南自由贸易港鼓励类产业企业实质性运营管理服务工作的通知》（以下简称《通知》），作为最新文件，它从准确把握政策标准、优化纳税服务、妥善处理争议三个方面就做好鼓励类产业企业实质性运营的管理服务工作提出了具体要求，进一步明确了对生产经营在自贸港的标准、人员在自贸港的标准、从业人数的计算、居住天数的计算等政策标准的把握，是我们探究实质性运营合规的绝佳切入点。

一、实质性运营的认定

（一）实质性运营的定义

《公告》和《补充公告》对实质性经营制定了正面规定和负面规定（如表1所示）。从中可以把握认定实质性运营的核心指标是生产经营、人员、账务和资产（如图1所示）。

表1 实质性运营的认定

文件	正面规定	负面规定
《公告》	第二条第一款 注册在自贸港的居民企业，从事鼓励类产业项目，并且在自贸港之外未设立分支机构的，其生产经营、人员、账务、资产等在自贸港，属于在自贸港实质性运营。	第二条第二款 对于仅在自贸港注册登记，其生产经营、人员、账务、资产等任一项不在自贸港的居民企业，不属于在自贸港实质性运营，不得享受自贸港企业所得税优惠政策。
	第三条 注册在自贸港的居民企业，从事鼓励类产业项目，在自贸港之外设立分支机构的，该居民企业对各分支机构的生产经营、人员、账务、资产等实施实质性全面管理和控制，属于在自贸港实质性运营。
	第四条 注册在自贸港之外的居民企业在自贸港设立分支机构的，或者非居民企业在自贸港设立机构、场所的，该分支机构或机构、场所具备生产经营职能，并具备与其生产经营职能相匹配的营业收入、职工薪酬和资产总额，属于在自贸港实质性运营。
《补充公告》	第五条 《海南自由贸易港享受个人所得税优惠政策高端紧缺人才清单管理暂行办法》（琼府〔2022〕31号印发）规定的享受自贸港个人所得税优惠政策的高端紧缺人才，其任职、受雇、经营的企业或单位的实质性运营，参照本公告规定执行。	第四条 存在下列情形之一的，视为不符合实质性运营： （一）不具有生产经营职能，仅承担对内地业务的财务结算、申报纳税、开具发票等功能； （二）注册地址与实际经营地址不一致，且无法联系或者联系后无法提供实际经营地址。

图1 实质性运营的判断标准

（二）实质性运营的认定细则

就生产经营、人员、财务和资产四个核心指标，《补充公告》的解读文件和《通知》进一步规定了实质性运营的具体判断标准。

1、生产经营在自贸港

指企业在自贸港拥有固定生产经营场所和必要的生产经营设备设施等，且主要生产经营地点在自贸港，或对生产经营实施实质性全面管理和控制的机构在自贸港；以本企业名义对外订立相关合同。

以下两个标准满足其中一项，即符合生产经营在自贸港：

其一，业务层面标准，要求主要生产经营地点在自贸港。

其二，管控层面标准，对生产经营实施实质性全面管理和控制的机构在自贸港，即生产经营决策（如计划、控制、考核、评价等）、财务决策（如借款、放款、融资、财务风险管理等）、人事决策（如任命、解聘、薪酬等）由设立在自贸港的机构作出或执行。企业集团采取财务共享中心模式，集中统筹开展资金管理和配置的，自贸港的子公司具备借款、放款、融资、财务风险管理等职能中的一项或几项，即可视为财务决策由设立在自贸港的机构作出或执行。

2、人员在自贸港

指企业有满足生产经营需要的从业人员在自贸港实际工作，从业人员的工资薪金通过本企业在自贸港开立的银行账户发放；根据企业规模、从业人员的情况，一个纳税年度内至少需有3名（含）至30名（含）从业人员在自贸港均居住累计满183天。

183天规则源于OECD税收协定范本，被2018年修订的《个人所得税法》吸收，居民个人的时间判定标准由境内居住满一年调整为满183天。183天规则的目的在于促进提供非独立个人劳务的人员的国际流动。就期限计算方法而言，2019年财政部和财税总局发布的《关于在中国境内无住所的个人居住时间判定标准的公告》（财政部 税务总局公告2019年第34号）中规定，在中国境内停留的当天满24小时的，计入中国境内居住天数，不足24小时的，不计入中国境内居住天数。海南省政府新修订的《海南自由贸易港享受个人所得税优惠政策高端紧缺人才清单管理暂行办法》（琼府〔2022〕31号）（2023年1月1日起施行）也引入183天规则，将高端紧缺人才认定条件由一个纳税年度“连续缴纳社保6个月以上”调整为“累计居住满183天”，具体计算规则由海南省税务局、海南省公安厅另行解释（值得后续关注）。人员在自贸港的183天计算方法可以参照上述文件，有待后续出台文件予以明确。

考虑到无任何从业人员在自贸港实际工作是“空壳企业”最普遍的特征，不加以限制容易造成税收优惠的滥用，从有利于海南自贸港提高就业、带动消费、促进高质量发展的角度出发，设定最低的常住从业人员比例和居住天数标准。在最低标准的设定上，综合考虑了各种规模企业和海南自贸港当前发展的实际情况，因此采取了分段的方式。上述标准根据自贸港经济社会发展状况实施动态调整。

表2 从业人员在自贸港的居住要求

从业人数	要求
不满10人	一个纳税年度内至少需有3人（含）在自贸港均居住累计满183天
从业人数10人（含）以上不满100人	一个纳税年度内至少需有30%（含）的人员在自贸港均居住累计满183天
100人（含）以上	一个纳税年度内至少需有30人（含）在自贸港均居住累计满183天

3、财务在自贸港

指企业会计凭证、会计账簿和财务报表等会计档案资料存放在自贸港，基本存款账户和进行主营业务结算的银行账户开立在自贸港。

会计档案资料如果是纸质保存的，应存放在自贸港；如果是电子形式保存的，应能够提供查阅。采取财务共享中心模式核算财务的企业，应当按照后续管理的要求，提供相关会计档案资料以便相关部门查阅或者检查。

4、资产在自贸港

指企业为开展生产经营活动而持有的必要资产在自贸港。一些企业的资产已登记在其名下但不在自贸港，如果符合行业生产经营活动常规或者符合相关资产特征，对该部分资产是否在自贸港不做硬性要求。比如，一些交通运输业企业的车辆、船舶等运营资产，由于生产经营需要长期位于自贸港以外的地方，但确实符合行业生产经营活动常规，视为资产在自贸港；又如，企业拥有的专利权等无形资产，由于不具有实物形态，只强调登记在自贸港企业名下即可。

（三）香港和新加坡企业所得税制度中经济实质的认定

    香港、新加坡作为“老牌”自贸港和避税港，其税收优惠政策中对经济实质（或表述为“实质性经济活动”或“实质性商业活动”）的认定可以为海南自贸港提供借鉴。

1、香港企业所得税制中经济实质的认定

香港的税收原则为属地原则，只对来自香港的利润及收入纳税，且不征增值税和营业税，只征利得税（企业所得税）、薪俸税（个人所得税）和物业税。利得税实行两级税制，税率相应为7.5%和15%。此外还有宽松的免税额制度。 由于对来自境外的收入（离岸收入）不征税，香港税制带来国际税收层面的双重不征税问题。2022年底，香港特区政府对离岸收入豁免制度（Foreign Source Income Exemption Regime for Passive Income, FSIE）进行重大改革，《2022年税务(修订)(指明外地收入征税)条例》（以下简称《税务条例》）于2023年1月1日起生效并实施。针对在香港经营的跨国企业实体源自外地的利息、股息和因出售某实体的股权权益所得的处置收益，如果符合《税务条例》规定的指明经济活动和经济实质要求（如表3所示），可继续豁免利得税。《税务条例》未就经济实质要求制定最低门槛，而是要求纳税人符合足够水平测试，考虑因素如表4所示。

表3 香港《税务条例》中经济实质的认定

纳税主体	指明经济活动	经济实质要求
纯股权    持有实体	持有和管理其在其他实体中的股权参与	遵从《公司（清盘及杂项条文）条例》（第32章）、《有限责任合伙条例》（第37章）、《商业登记条例》（第310章）和《公司条例》（第622章）之下每项适用的注册及存档规定； 在香港有足够的人力资源及处所，以进行指明经济活动
非纯股权  持有实体	就其取得、持有或处置的任何资产作出所需的策略决定，以及就该资产管理及承担主要风险	在香港雇用足够数量且具有进行指明经济活动所需资格的员工，以进行该等活动； 为进行该等指明经济活动而在香港招致足够的营运开支总额

 

表4 经济实质足够水平测试的考虑因素

要素	考虑因素
人员	应指明经济活动的性质和规模所需的平均员工人数； 员工是全职还是兼职； 员工的资历是否与指明经济活动的性质有关；
场所	办公场所是否用于进行指明经济活动，而该场所是否足以进行该等活动
业务管理	跨国企业实体的管理和行政工作的数量和质量

 

2、新加坡企业所得税制中经济实质的认定

新加坡实行单一税制，没有资本利得税，对本土企业和外国公司来源于新加坡的境内收入和带入新加坡境内的境外收入征收17%的企业所得税，还有初创企业免税计划（SUTE）、公司的部分税务豁免计划（PTE）和离岸收入豁免计划（FSIE）等税收优惠政策。新加坡的企业所得税制没有对经济实质的完整规定，但从下列规定中可以把握经济实质认定要素的标准。

（1）取得新加坡居民企业的身份，与该公司的注册地无关，应符合上一课税年度对公司的业务控制和管理在新加坡。控制和管理的认定如下表所示。

表5 新加坡税务居民身份中控制和管理的认定

正面规定	反面规定
对战略事项的决策在新加坡	没有在新加坡召开董事会决议，或董事会决议只通过传阅形式完成； 本地董事是提名董事，其他董事在新加坡境外工作； 本地董事不做出任何战略决策； 没有关键员工在新加坡工作

（2）就FSIE而言，新加坡的居民企业来源于国外的股息、分公司利润和服务收入，在满足已在海外纳税、产生该笔收入的海外国家最高税率达到15%和税务局认为免税对新加坡居民有利的条件下，才能豁免。但如果该笔收入由于在海外进行实质性商业活动而被豁免税务，会被新加坡当局视为已缴税。实质性商业活动具有以下两个特点：由具有一定专业知识的员工（如董事总经理、财务总监、研发人员、工厂经理）进行；产生实际支出。

3、海南自贸港与香港、新加坡经济实质认定的对比

同作为自贸港的三地，在上述政策/制度中对经济实质的认定各有特色（如表6所示）。香港和新加坡在生产经营和人员要素上的认定较为细致，可以为海南提供借鉴。

表6 海南、香港和新加坡相关税收政策/制度对经济实质的认定

经济实质要素	考虑因素
	海南	香港	新加坡
生产经营	主要生产经营地点在自贸港	办公场所是否用于进行指明经济活动，而该场所是否足以进行该等活动
	生产经营决策（如计划、控制、考核、评价等）、财务决策（如借款、放款、融资、财务风险管理等）、人事决策（如任命、解聘、薪酬等）由设立在自贸港的机构作出或执行	管理和行政工作的数量和质量	对战略事项的决策在新加坡（董事会会议作出地、本地董事权限和对战略决策的参与程度、关键员工是否在新加坡工作）
人员	设定最低的常住从业人员比例和居住天数标准	应指明经济活动的性质和规模所需的平均员工人数； 员工是全职还是兼职； 员工的资历是否与指明经济活动的性质有关；	由具有一定专业知识的员工（如董事总经理、财务总监、研发人员、工厂经理）进行经济活动
财务	会计凭证、会计账簿和财务报表等会计档案资料存放在自贸港； 基本存款账户和进行主营业务结算的银行账户开立在自贸港	为进行指明经济活动而在香港招致足够的营运开支总额	经济活动产生实际支出
资产	拥有所有权或使用权并实际使用的资产是否在自贸港； 相关资产是否与生产经营相匹配

 

二、实质性运营有关税收规定

在海南自贸港双15%税收优惠政策的刺激下，大量企业通过在海南设立实体而享受优惠的税率，但其中并非所有企业都在海南自贸港开展实质性的生产运营，从而有悖海南自贸港通过优惠税率吸引人才、技术和产业落地的初衷。因此，实质性运营相关规定不断“打补丁”，《公告》初步确立了判断“实质性运营”时主要关注的四要素：即企业在海南自贸港是否有经营活动、人员、资产、和账务；《补充公告》对四要素判断标准进行了进一步的细化，补充了实质性运营的负面情形，避免空壳公司违规享受税收优惠；《通知》一方面进一步明确了税收政策标准，另一方面提出优化纳税服务和争议处理，并附上《实质性运营自评承诺表》。三文件税收征管具体内容展现如下。

（一）《公告》相关税收征管规定

《公告》明确指出，注册在自贸港的居民企业在自贸港设立分支机构的，和设立在自贸港的非居民企业机构、场所，分别按照《国家税务总局关于印发<跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法>的公告》(国家税务总局公告2012年第57号)和《国家税务总局 财政部 中国人民银行关于非居民企业机构场所汇总缴纳企业所得税有关问题的公告》(国家税务总局公告2019年第12号)的规定，计算应纳税所得额和税款，并按规定缴纳企业所得税。

《公告》还指出，符合实质性运营并享受自贸港鼓励类产业企业所得税优惠政策的企业，应当在完成年度汇算清缴后，按照《国家税务总局海南省税务局关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策有关问题的公告》(国家税务总局海南省税务局公告2020年第4号)的规定，归集整理留存相关资料，以备税务机关核查。

（二）《补充公告》相关税收征管规定

第一，征收方面。享受自贸港鼓励类产业企业所得税优惠政策的企业实质性运营，采取“自行判定、申报承诺、事后核查”的管理方式。企业在年度汇算清缴时对实质性运营进行承诺，并填写《实质性运营自评承诺表》。企业应对纳税申报资料及相关证明材料的真实性、准确性、完整性负责。

第二，监管方面。省税务局、省财政厅、省市场监督管理局等部门共同建立实质性运营联合核查工作机制。联合工作机制和主管税务机关对当年度新增的享受自贸港鼓励类产业企业所得税优惠政策的企业和享受自贸港个人所得税优惠政策的高端紧缺人才所属的企业或单位实施“全覆盖”核查；对存量的企业或单位则按照一定比例抽查。

第三，争议解决方面。《补充公告》载明，对企业实质性运营判定有争议的，由省市场监督管理局牵头，会同省财政厅、省税务局等部门建立争议协调解决工作机制，研究予以确定（值得后续关注）。

（三）《通知》相关税收征管规定

第一，《通知》强调要强化事中辅导。每年所得税预缴期间，对首次申报享受自贸港企业所得税优惠，和首次有人员收入达到享受自贸港个人所得税优惠标准，且未开展过实质性运营辅导的企业，各市县局以风险提示提醒辅导为主，对企业是否达到《补充公告》的标准加强政策宣传辅导。

第二，提供简化享惠方式。享受自贸港鼓励类产业企业所得税优惠政策的企业，采取“自行判定、申报承诺、相关资料留存备查”的申报办理方式。企业在进行所得税年度汇算清缴申报时，填写《实质性运营自评承诺表》，与纳税申报表一并通过电子税务局提交。而《实质性运营自评承诺表》是由税务机关先通过电子税务局推送给企业，企业在进行年度申报时，对实质性运营的情况进行承诺，并填写承诺表，与纳税申报表一并提交，大致流程如下：

图2 企业税收优惠申报流程

 

第三，监管协同方面，税务部门联合财政、市场监督管理等部门统筹组织开展事后核查，与《补充公告》规定一致。

最后，《通知》对争议的处理也基本沿用《补充公告》的规定，由省市场监督管理局牵头建立争议协调解决工作机制，为解决企业实质性运营争议问题提供了途径。

 

三、实质性运营的合规指引

为了及时充分享受政策优惠，海南自由贸易港鼓励类企业应充分基于上述三文件，把握实质性运营的管理服务要点，实现经营的合法合规。

（一）自我判别产业属性

首先，企业应当判别自身是否属于鼓励类产业企业，符合的企业类型有：一是注册在自贸港的居民企业，从事鼓励类产业项目，并且在自贸港之外未设立分支机构；二是注册在自贸港的居民企业，从事鼓励类产业项目，在自贸港之外设立分支机构；三是注册在自贸港之外的居民企业在自贸港设立分支机构；四是非居民企业在自贸港设立机构、场所；五是享受自贸港个人所得税优惠政策的高端紧缺人才所任职、受雇、经营的企业或单位。

其次，考虑是否满足“实质性运营”的认定标准。近年来国际反避税行动显现经济实质认定的重要性。2013年OECD发布BEPS（税基侵蚀与利润转移）行动计划，要求各类税收优惠制度满足实质性活动。2019年1月1日，开曼群岛和BVI开始实施经济实质法，要求在其地从事相关活动的相关主体满足经济实质的要求。国内在对高净值人群的税务稽查中，经济实质也成为稽查重点。近年曝光的明星偷逃税案，如“朱宸慧、林珊珊偷逃税案”、“薇娅偷逃税案”和“吴亦凡偷逃税”中，将综合所得转变为个人独资企业的经营所得或企业所得，被认定为虚构业务、转变收入性质的违规税务筹划。因此，企业应严格遵守自贸港税收优惠政策的“实质性运营”条件，防止违规被税务稽查。

（二）充分利用事中辅导

企业应根据三文件中“实质性运营”的具体判定标准，对四要素中的生产经营、人员、财务、资产进行判定，同时注意负面规定，即不具有生产经营职能，仅承担对内地业务的财务结算、申报纳税、开具发票等功能，注册地址与实际经营地址不一致，且无法联系或者联系后无法提供实际经营地址等情形，不属于实质性运营。

每年所得税预缴期间，对首次申报享受自贸港企业所得税优惠，和首次有人员收入达到享受自贸港个人所得税优惠标准，且未开展过实质性运营辅导的企业，税务机关应以风险提示提醒辅导为主，对企业是否达到《补充公告》的标准加强政策宣传辅导，因此企业应充分利用辅导的契机，咨询相关税务合规事宜。

值得注意的是，《补充公告》于2023年1月1日生效并执行至2024年12月31日，即企业或个人在2024年初汇算清缴2023年度企业所得税或个人所得税时，将按照《补充公告》的要求认定享惠资格，而在2023年初汇算清缴2022年度企业所得税或个人所得税时，则仍适用目前《公告》中的要求，《补充公告》的细化要求尚不适用。

（三）用好承诺合规管理

企业采用填写承诺表享受优惠的方式，具有一定自主权，承诺表包括三部分内容：1.企业的基本信息：包括企业名称、统一社会信用代码、注册时间、注册地址、经营地址、主营业务适用的鼓励类产业目录及主营业务收入占比，有助于判断企业是否为鼓励类产业企业；2.从生产经营活动、人员、财务、资产四要素判断标准进行自我评价；3.企业做出申报真实性申明，就其填报事项的真实性、可靠性、完整性进行承诺。

明确享受自贸港鼓励类产业企业所得税优惠政策的企业，在办理年度汇算清缴时提交《实质性运营自评承诺表》，还权还责于市场主体，优化了实质性运营的市场主体享受自贸港优惠政策的管理方式，因此企业也应用好承诺制享惠方式，加强实质性运营承诺的合规管理。

（四）重视事后数据核查

每年所得税汇算清缴期结束后，执法部门会开展联合核查工作，对当年度新增的享受税收优惠的企业或单位实施“全覆盖”核查，对存量企业或单位按照一定比例抽查。企业在接受相关部门实质性运营核查前，应先登录国家税务总局海南省电子税务局相关模块，录入相关从业人员身份证具体信息以供核实。核查措施以实地核查为主，包括实地查看企业的生产厂房、生产设备，查阅企业的记账凭证等。

事后实质性运营联合核查工作机制和争议协调解决工作机制可以保障合法经营市场主体权益，充分检验企业的合规成果。随着金税四期的到来，智慧税务建设逐步在各地开展（具体参见往期文章：多起热点税务举报背后—企业发票管理合规指引）。深圳为加强对高净值人群的个税监管，正在开发自然人税收应用平台四期，预期对经营所得纳税人采取分类分级和网格化管理、为扣缴单位提供数据提醒服务、进行个税重大事项监控管理等（具体参见往期文章：高净值人群税务合规指引—试评深圳市税务局自然人税收应用平台四期）。

可以期待未来自贸港在实质性运营核查工作上加强智慧稽查与大数据智能运用建设。发票作为“以数治税”的核心抓手，企业有必要通过专业的大数据财税工具，进行精细化的进项发票数据管理，提升数字化合规能力，抵御监管风险（具体参见往期文章：“以数治税”背景下，企业大数据财税合规的有效实践路径—以企业实施“留抵退税”政策为例）。

四、总结

从《公告》到《补充公告》，再到《通知》，国家税务总局海南省税务局、海南省财政厅、海南省市场监督管理局在短短几年内不断加强完善实质性运营定性及定量的判定标准，可见其推行政策的力度。

基于税务机关对实质性运营“全覆盖式核查”的要求，建议目前已在海南自贸港注册登记的企业参考《补充公告》及其解读对实质性运营四要素的要求尽快充实企业的实质性运营合规管理；而对于将来考虑在海南新增投资的集团，应注意梳理政策，结合企业实际情况提前安排四要素，随时关注政策及实际操作要求的更新，在合规的领域内享受优惠政策的红利。

附件

 

实质性运营自评承诺表