一、导语

为更好地推进本市旧住房更新改造工作，提升居民居住品质，改善群众居住条件，切实提高人民群众的获得感、幸福感和安全感。上海市住房城乡建设管理委和市房屋管理局会同相关部门制定了《上海市旧住房成套改造和拆除重建实施管理办法（试行）》（下称《办法》），自2023年2月1日起施行。从体例看，《办法》共二十二条，对什么是旧住房成套改造和拆除重建、旧住房成套改造和拆除重建的适用范围、实施主体、实施流程及争议处理等予以明确规定，为上海市旧住房成套改造和拆除重建提供了清晰的指引和依据。

二、《上海市旧住房成套改造和拆除重建实施管理办法（试行）》重要亮点解读

（一）明确适用范围

《办法》第2条明确规定了，适用“以成套改造或者拆除重建方式”更新改造的旧住房范畴应当包括本市不成套为主的公有旧住房以及公有旧住房同属更新范围的私有房屋实施的更新活动及其管理。除此之外，对于被鉴定为危房、无修缮保留价值的多层居住房屋，也可以参照此办法执行。

（二）明确实施主体

《办法》第4条规范了三种情形下实施主体的确定方法。

第一，公有旧住房的产权单位或者受产权单位委托经营公有住房的相关单位应作为实施主体。

第二，对于公房产权权属不明晰，或同一更新范围有两个以上公房产权单位的，且无法协商确定实施主体的，由区房屋管理部门报区人民政府批准确定实施主体。

第三，实施主体还可依法委托第三方承担具体改造工作，同时要做好对第三方的监督管理，并承担法律责任。

（三）明确了二次征询程序

《办法》参照《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第12条旧城区改建意愿征询比例和第21条旧城区改建征收决定签约比例的规定，同样设置了二次征询的程序。即《办法》第5条明确了经项目范围内80%以上的公有房屋承租人、私有房屋产权人同意后，方可启动实施旧住房更新。第13条规定，实施主体应当与公房承租人和私有房屋产权人签订调整协议或更新协议，协议签订比例达95%以上的，协议方可生效。

（四）明确实施方案和协议内容

《办法》规范了实施方案应当包含实施主体、更新范围、安置方式、协议生效条件、安置房屋类型及权属情况、预计工程周期等内容。第12条更加细致化地规定了协议应当包含权利义务、违约责任、回搬方案或安置方案等内容。

（五）增加争议处理内容

《办法》第18条新增了争议处理的规定。对协议生效后，公房承租人、私有房屋产权人拒不配合实施的情形，可开展政府调解和行政决定的内容。

（六）进一步加大规划土地支持力度

《办法》第14条列明了针对不同的土地情形可以因地制宜地利用。

首先，旧住房更新项目可以按照规划适当增加建筑容量，增量房源可以统筹用于居民的安置和各类保障性住房使用。其次，零星土地可通过扩大用地方式结合改造。再次，用地边界受限的，可结合周边用地。

三、关于《办法》的实务思考

（一）当实施主体委托第三方承担旧住房改造具体工作时，谁作为责任主体？

如果将旧住房更新工作视为行政行为，委托第三方承担具体工作的实施主体为责任主体，相关行政诉讼应以实施主体而非第三方为被告，具体分析如下：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款即“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款，即没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

如果认定为民事行为，参照《民法典》第162条规定，代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力。同样实施主体作为责任主体。

（二）关于更新实施方案征询意见程序的理解

根据《办法》第10条规定，实施方案应当充分征求项目范围内公房承租人和私有房屋产权人的意见，并根据反馈意见予以优化完善。虽然该征求意见程序并非表决程序，但对于项目实施非常重要。因为当未来出现个别租赁户或产权人拒绝签约，需要通过“行政调解—决定—执行”程序推进产权归集时，根据《上海市旧住房更新有关行政调解和决定的若干规定》第5条规定，申请行政调解的必备材料中包括“拆除重建方案或者调整方案向全体公房承租人和私有房屋产权人征求意见的情况”。可见该程序不仅是必经程序，而且需要明确证据。

（三）关于旧住房更新项目建筑间距的思考

《办法》第14条规定了规划土地的支持力度，但实务中出现旧住房更新项目，尤其采用“贴扩建”方式更新的，对于更新建筑与改造范围外之间的建筑间距，如何考量优化？

无论是国家标准还是上海地方标准，对于旧住房更新项目都规定了可以作为特定情况予以照顾。如《城市居住区规划设计标准》中明确旧区改建项目内新建住宅建筑日照标准，作为特定情况予以降低标准，只要不应低于大寒日日照时数1小时即可。《上海市旧住房综合改造管理办法》第16条-第18条，对于旧住房综合改造项目的建筑间距、建筑退让、高度控制指标均予以优化支持。

但未来需要关注的是，旧改更新项目所涉各项指标突破如何合理控制？《上海市旧住房综合改造管理办法》第16条规定，改造范围内建筑与范围外建筑之间的建筑间距，应当符合《上海市城市规划管理技术规定》的要求；改造范围内建筑之间的建筑间距，可折减10%，但不得低于消防间距标准。笔者认为，在相邻建筑权利人对设计方案予以同意的情况下，如果建筑间距满足消防间距和日照条件的情况下，可以予以适当放宽，以真正有利于旧改项目的推进。

（四）《办法》第18条所涉及的争议处理程序能否《办法》施行前项目中的“拒不配合更新”的公房承租人、私有房屋产权人？

《办法》第18条增加了“协议生效后，公房承租人、私有房屋产权人拒不配合实施的情形，可开展政府调解和行政决定的内容。”问题是，如果属于《办法》实施前，即2023年2月1日前开展的项目，个别承租户或私房产权人拒绝签约的，能否适用该争议处理程序。笔者认为，应该可以适用，具体分析如下：

首先，《办法》第22条明确，本办法施行前有关规定与本办法不一致的，按本办法规定执行。

其次，《中华人民共和国立法法》第93条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。“法不溯及既往”，更多从法律的可预测性和正当性的角度判断，是否将现有的行为定义为违法行为。但《办法》的实施，并不涉及违法行为的评判，不涉及对拒不配合户的“惩戒”。

再次，从“拒不配合旧住房更新”是否属于“《办法》生效前所发生的时间和行为”来判断是否适用《办法》“调解-决定-执行”的程序。虽然项目属于《办法》实施前已立项的项目，但“拒不配合旧住房更新”行为发生于《办法》实施之后，属于《办法》施行后发生的事实，应该适用《办法》的争议处理程序。

结语

《上海市旧住房成套改造和拆除重建实施管理办法（试行）》是上海市城市更新落地完善的配套文件，进一步推进留改拆并举，深化城市有机更新，为本市深入推进旧住房住房成套改造提供了根本遵循道路。在未来城市更新的跑道上少不了旧住房成套改造和拆除重建的身影，只有脚踏实地将改革每一步落到实处，贯彻以人为本的精神，才能真正有利于城市的有机更新。