新一轮司法改革与律师职业空间变局

2016年第09期    作者:杨力    阅读 7,116 次

编者按：

在7月28日举行的第三届北外滩律师事务所管理和发展论坛“司法改革背景下的律师行业发展”上，上海交通大学凯原法学院副院长杨力教授从律师调查取证制度的突破与探索，到律师的素质提高如何跟上司法改革的步伐等行业热点进行阐述。

一、新一轮司改的阶段性评估

继上海等第一、二批司改试点汲取了许多可复制、可推广的经验之后，第三批司改及相应更多的配套改革已在全国推动实施。可以说，该轮改革“货真价实”贯彻了中央的结构性改革意图，对司法机关以及包括律师业为内的法律职业共同体都产生了极为深远的影响。以下将聚集上海司改进行阶段性评估。

首先，改革已在整体推进的基础上实现了重点突破。

司法权作为中央事权，决定了带有基础性、全局性内容的宏观改革应由中央统一推进，指向中、微观层面的改革则是由中央和地方共同推动，抑或在中央指导下审慎推动。据此，目前的上海试点司改，许多是中央主导下的地方立法、行政、司法机关和社会各界广泛参与及协同改革的“破冰”成果，绝不是地方法院独撑大局而能为之。比如，上海法院以严格入额的低位比例，让进一步走向专业化和职业化的法官薪酬职业保障与所承担的法定职责相匹配，同时又正在争取列入省级人大议事范围；员额法官的遴选是在政法委、法院、公务员局、权威学者、律师代表和地方各级人大的协同下完成的；而在省以下人财物的统管上，除了协调完成法院的遴选（惩戒）委员会、财政收支和资产管理全部纳入市级财政，事务性管理上则根据事务的性质采取了不同的统管形式，在法官任免、法官纪律约束和重大事务管理上“高度集中”，而在机关内务管理则“适度放权”，以避免过度扁平化导致的管理效率低下；而依托原上海铁路运输中级法院挂牌新设立的上海市第三中级法院，同时组建的上海市知识产权法院，以及讨论之中的三院在审判独立基础上的“行政合署”，则更是基于中央统一部署，地方各相关部门互为犄角的共同成果。

其次，改革在开拓性基础上确保了试点进程张弛有度。

它在法官员额的比例敲定及渐进落地这一基础性问题上体现得尤为明显：上海的司改试点根据了法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，比较科学地量化确定了三级法院的法官员额。其中，又以案件数量、法官工作量和审判辅助人员的实际状况，作为合理配置员额的三个关键点，报批中央批准后，敲定了占“法院总人数”的33%的法官员额比例，且盘内员额又更多向基层倾斜配置。相对于其他试点省份根据“以编定岗”、“以案定岗”方案，把入额法官的比例控制在“中央政法编制”的39%-41%之间，上海的员额降幅比例最大，改革的压力也最大。但是，上海的改革以独任法官和合议庭负责制的改革，把优秀的审判资源集中到一线办案岗位，坚决减少非办案岗位占用的法官员额；又以岗额的适配评估、业绩评价体系和法官问责方法，匠心独具地形成员额的资格认定和考核、入额与退额的员额动态管理机制，保证了工作不断档；以面向法院所有人员、提供5年多次入额的空间，相当程度缓解了不同岗位的入额差别性冲突，又给未来的科学发展留下了足够空间，使得人员不断层。

第三，改革基于中央底线拓展了地方司改能动空间。

地方法院在司改中亟待能动空间有其社会和体制背景，只要把握得当，不仅不会破坏司法统一原则或形成新的司法地方保护主义，反而会在改革举措和司法标准的差异性上供应更多理性选择之机以促进资源更为优化配置。其实，地方法院不沦为“地方的法院”，除了摆脱对地方的人财物依赖性，司法地方保护的危害实质不在于地方标准的差异，而在于“地方标准的不确定性”。基于此，上海的司改试点在地方司改能动空间的拓展上，根据中央所设定的底线标准和倡导性方向，重点对地方法院在区域司法标准确立的权限、程序、效力进行了探索。比如，新设自贸区法庭推出的极为独特而透明的审判工作体制机制、被告人和辩护人申请证据收集合法调查的启动、让依法可公开的生效裁判文书全部上网、法官办案差错的层次标准及责任追究的差别性、裁判文书的合议庭合署签名和责任比例分担的落实等。而对于以上地方标准的“确定性”，上海的试点司改强调了宜由高级法院统一制定或确认标准，以避免地方司法标准过于分散；地方司法标准不能违反上位法，且只有在上位法模糊、缺位的空间内，结合本地区实际情况予以细化或先行先试；不统一的地方标准全部公开，因为公开的不统一仍然可让人稳定预期和理性选择，而不统一又不公开则会让人选择性适用甚至无所适从，为司法地方化提供温床；下级法院的地方标准应报备，上级法院认为地方司法标准违背上位法和国家政策，或含有整体性地方保护内容的，有权撤销。

最后，改革又融入了地方治理共识的司法环境构建。

推动上海的司改试点已成为“区域司法环境软实力”的地方治理共识的核心部件，极具复制和样板意义。当前法律界对由中央和“两高”统领司改的意义认知一致，而对于参与地方治理的深层意义尚未形成共识。事实上，区域发展不平衡难以避免导致司法发展不平衡，因此改革应立足于“发展阶段性特征”。可以说，上海的前期司改就是依据当地的社会基础、现实风险、资源配置、成本效益、制度成败和实施条件，甄别和评估不同选项后形成的成果，突出表现为对试点短期内加剧的“案多人少”问题的回应。上海司改试点能动地置身于提升区域司法环境的境界，正向度地借力上海市政府2015年1号课题的“行政治理条权下沉改革”、中国（上海）自由贸易试验区的国际惯例接轨及随之商贸调解上位、行业性纠纷解决机构在上海走向监管松绑的门槛准入、诉调对接平台从单一平面的衔接向多元立体的服务功能转变、新建的特邀调解员和专家调解员从零散差异向系统整合，以及推动在试点法院内部进一步强化“扁平化”的审判组织改革，凸显法官助理的岗位职能，让员额法官逐步回归审判权核心功能等的全面功能改造，有效地以“区域司法环境软实力的提升”破解“案多人少”困局。

二、司改的律师职业空间变局

上海的司改试点以“一盘棋”的思路，协调和凝聚各方资源和力量积极稳妥推进，从不同地区、不同层级的司法工作实际出发，尊重基层首创精神，鼓励试点地区在具体改革措施上积极探索，分类分层研究提出了实施方案，提供了许多可复制的经验，同时，也对律师的职业空间产生了十分深远的影响。主要表现在以下几个方面：

第一，以人财物省级统筹为改革路径，作为司改目标之一的法院、检察院“去地方化”初步实现，律师办案过程中司法受到地方党政不当干预的现象得到明显改善。

司法权为中央事权，省级统管是向中央统管的过渡，目标是为避免省以下同级地方政府的不当干预，尤其是涉及政府重大利益的案件尤为明显。目前，省级党委的提名和审批权，主要是省内各级法院的院级领导；高级法院党组则负责法院其他中层和所有法官的提名和审批；同时推动了司法预算独立，让固定比例的法院预算得以独立而非依附政府，只能由权力机关决定而不受行政随意削减。让“法院独立”而不再轻易受到地方政府干预，变得更加可能，律师的执业环境得以改善。

第二，以审判权运行机制改革为切入点，使得法院内部的“去行政化”成效初显，律师辩护和代理的司法环境被极大改善。

法院内部的行政化和科层化，是导致审判权难以独立行使的另一顽疾，比如，审委会讨论案件过多、院庭领导的不当干预、审判长联席会议的强势影响力等等，合议庭或法官独立难以实现。该轮司法改革针对这一问题，大刀阔斧地压缩审委会讨论案件比例（2015年全市审委会讨论案件下降到0.1%）、取消审判长联席会议制度、主审法官签发法律文书（院庭长不能改变）、部分法院甚至直接取消庭室设置（比如，贵州省高级法院的“扁平化”改革）、执行裁判权与实施权的分离、强调裁判文书说理的透彻性等，使得律师办案过程中法院内部的不当行政干预情况得以大幅改观。

第三，跨行政区划法院的设立试点和几类案件的集中管辖，使得避免审判地方化的局面进一步得到改观。

依托上海铁路运输法院，目前上海司改的进一步司改举措是把行政案件、破产案件、公司清算案件、环境案件（除崇明区法院保留环境审判庭）、食品药品监督案件、航空-铁路-轻轨-航运等大交通案件，统一由上海铁路运输法院进行“跨行政区划”的集中一审管辖，并且是彻底的编制集中到该院，目的是通过这种方式尝试地方对这几类涉及政府利益、重大民生案件的不当干预，这同样也对律师执业空间产生很大影响。

第四，司法队伍与律师队伍建设之间的人员流向与配置格局发生了一些变化。

上海推动司法改革以来，较于往年虽然法官、检察官离职数量略有上升，但并没有出现所谓的“离职潮”，法官和检察官队伍建设比较稳定，尤其是在今年的薪酬配套性改革到位后，改革不导致工作断层和人员流失的目标得以较好实现。同时，上海推动的遴选律师进入司法机关的改革举措具有里程碑意义。今后，可以考虑让更多学者、律师暂先保留原身份，接受预备法官、候补法官、助理法官、试署法官、陪席法官的历练、遴选及进入“法官候选人名册”。

杨力

上海交通大学凯原法学院副院长、教授、博士生导师。