2023年11月24日下午，上海律协政府与社会资本合作专业委员会通过线上会议形式举办了“政府主导下的不动产征收与社会资本参与城市更新”讲座。本次讲座由上海日盈律师事务所合伙人、上海律协不动产征收（动迁）专业委员会委员、上海律协城市更新法律服务与研究中心委员焦士雷律师主讲。

       焦士雷律师重点围绕“政府主导下的不动产征收”“社会资本参与城市更新”，两个主题展开，讲解了在城市快速发展和变化的背景下，基础设施建设和更新成为推动经济和社会进步的关键因素；探讨了政府主导下的不动产征收与社会资本参与城市更新的话题。涵盖了基础设施投融资、公私权益平衡、城市更新实践案例以及可持续发展模式等前沿议题；解读了现行的不动产征收法律框架，并着重强调了保护被征收人合法权益和处理纠纷的重要性；介绍了社会资本参与城市更新的方式，包括策划、设计、建设和运营等环节；分享了一些典型的城市更新案例，展示了如何保留历史风貌并引入现代元素来提升城市竞争力和居民生活水平；探讨了可持续发展的城市更新模式，并强调了居民参与和绿色建筑设计的重要性；反映了当前城市更新领域的趋势和挑战，即如何在不断变化的环境中寻找到既能保护城市遗产又能满足现代需求的更新策略。

       一、政府主导下的不动产征收

       （一）不动产征收中保障民生的规定

       第一，不动产（房屋）征收是城市建设和改善民生的重要工程。上海的房屋征收政策体系以2011年10月19日实施的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（即“71号令”，下称《实施细则》）为基础。《实施细则》第一条 （目的和依据）：为了规范本市国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年1月21日实施），结合本市实际，制定本细则。上海的房屋征收政策体系被称为"71号令"，即《上海市国有土地上房屋拆迁与补偿实施细则》。该政策体系是根据国务院发布并实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定的。这个政策体系旨在规范房屋征收和补偿活动，维护公益，保障被征收人的合法权益。自2011年实施以来，上海进入了一个被称为"拆迁时代"的阶段，其中房屋拆迁和补偿过程更加规范和公正。

       第二，《实施细则》第二十七条（征收居住房屋的补偿、补贴和奖励）：征收居住房屋的，应当根据不同情况，按照本细则规定给予被征收人、公有房屋承租人以下补偿、补助：（一）被征收房屋的房地产市场评估价格；（二）价格补贴；（三）特定房屋类型的套型面积补贴；（四）居住困难户的保障补贴；（五）搬迁费和临时安置费。据此，上海的征收补偿方案确定为“数砖头+居住困难保障”的方式，既避免了过去因单纯“数人头”引起的争议，又能保障有安置需求的居住权益。上海的国有土地上房屋征收与补偿条例在2011年生效后，提供了针对性和可操作性的法律保障。与之前的城市房屋拆迁管理条例相比，新的条例明确区分了公共利益和商业开发为目的的拆迁行为，并将非公益目的的拆迁剔除出房屋征收范围，还原了房屋征收的本质。该条例将政府作为唯一合法的征收与补偿主体，并兼顾公共利益和被征收人的合法权益。根据条例的规定，征收居住房屋应给予被征收人不同形式的补偿和补助，包括房地产市场评估价格、价格补贴、套型面积补贴、居住困难户的保障补贴、搬迁费和临时安置费等。这些补偿措施取代了之前简单的"锁人头"方式，使征收方案更加明确和具体。同时，条例还考虑到特殊情况下的补偿需求。国有土地上房屋征收与补偿条例为房屋征收提供了更加规范和公正的法律保障，促进了公共利益和被征收人权益的兼顾。

       第三，《实施细则》第四十四条 （居住房屋征收补偿所得的归属和安置义务）征收居住房屋的，被征收人取得货币补偿款、产权调换房屋后，应当负责安置房屋使用人；公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有。根据上海市国有土地上房屋征收与补偿条例第44条的规定，对于征收居住房屋的被征收人，在取得货币补偿款后，应当负责安置房屋使用人和公有房屋承租人所得的补偿款，以及产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人所有。也就是说，被征收人在获得补偿款后，需要将补偿款分配给房屋使用人、公有房屋承租人以及产权调换房屋的公有房屋承租人及其共同居住人。这样做的目的是确保补偿款能够合理地分配给与房屋相关的各方。

       第四，《实施细则》第五十一条 （有关用语的含义）本细则中下列用语的含义：（一）被征收人，是指被征收房屋的所有权人。（二）公有房屋承租人，是指执行政府规定租金标准、与公有房屋产权人或者管理人建立租赁关系的个人和单位。（三）共同居住人（同住人），是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。（四）房屋使用人，是指实际占用房屋的单位和个人。根据上海市国有土地上房屋征收与补偿条例的第51条，共同居住人是指在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上（特殊情况除外）。具体来说，共同居住人必须满足以下三个条件：1. 具有常住户口：在征收房屋所在地有持续的户籍登记。2. 实际居住生活一年以上：在被征收房屋中实际居住并进行日常生活，时间要超过一年。这个要求可以排除一些短期居住的情况。3. 无其他住房或居住困难：要么没有其他住房，要么虽然有其他住房但存在居住困难，例如该住房不适合居住或距离工作、学校等生活便利设施较远。这些条件在民事案件中可能引发争议，尤其是对于如何认定实际居住生活一年以上以及居住困难的界定。因此，在实践中，通常将共同居住人简称为"同住人"，指的是同时符合这三个条件的当事人。

       （二）法院在征收补偿利益分割中的裁判路径                                                

       1. 基层法院案件数量急剧增长

       先看杨浦区：2018年该区全年旧改征收5028户，2019年翻了一番达到10066户，2020年在疫情影响下仍然达12936户，较2018年的5028户增长了157%。征收补偿利益分割引起的诉讼案由为共有物分割纠纷，2018年，杨浦区人民法院2018年受理的共有物分割纠纷一审民事案件245件，2019年增长至527件，2020年达到691件，较2018年增长了182.04%。这表明征收补偿和分割引起的纠纷在杨浦区的法院中成为一个重要的诉讼类型。

       再看静安区：2017年至2020年，旧城区改造工作涉及征收基地共计22个，征收户数13779户，签订征收协议13695份，安置人数57844名，另征收企业238证，共计发放征收补偿款约880.67亿元，安置配套房屋2344套。在此背景下，2017年1月至2020年12月，静安法院受理涉房屋征收补偿民事案件2564件，呈现出“案件数量大、标的金额高、矛盾化解难”的特点。

       2017年受理520件，2018年受理654件，2019年受理656件，2020年受理734件，呈逐年增长趋势。诉讼案由多集中为共有纠纷，占案件总数的70%以上。

2017年，征收协议内奖励和补偿金额超过1000万元的案件为4件，2018年为6件，2019年为13件，2020年为27件。这说明案件的标的金额普遍较高，且数量逐年增加。

       再说说黄浦区：随着旧改征收工作的加速推进，近年来上海黄浦法院受理的共有纠纷案件数量从2017年的135件激增到2021年的3276件。为从源头解决大量家庭内部无法就征收补偿利益分割达成一致而产生的矛盾纠纷，2021年8月19日，上海黄浦法院在黄浦区外滩街道设立了工作站，将法院调解工作的中心前移，努力把矛盾纠纷化解在一线。工作站制度效果显著，因此，将这项工作推广到黄浦区的全区。目前黄埔区的情况是共有纠纷案件非常多，整个民庭基本上都在办理这类案件。无论原先审理何种案件，民庭手上可能都会有一些共有纠纷案件，这也导致了案件处理周期较长。

       2. 上海各级法院裁判的重要参考：《房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会会议纪要》

       上海高院在2019年11月召开了一个名为"房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会会议纪要"的会议，目的是促进上海法院在涉房屋征收补偿利益分割案件中的司法统一。会议纪要明确了关于征收补偿对象的同住人范围的认定。

       第一个问题：同住人他处有房的认定，关于征收补偿对象的同住人范围仍应按照上述执法意见确定。为鼓励居住困难的人通过自己努力改善居住条件，这里的“其他住房”应限定为福利性质的房屋，公房同住人在他处购买的商品房不属于“他处有房”。职工向工作单位承租单位职工宿舍，虽然职工与单位之间形成租赁关系，但双方并非基于福利分房形成的公有住房租赁关系。职工一般不办理公房调配手续，也没有取得公房租赁凭证，故一般不应视为“他处有房”。公房同住人在他处因私有房屋征收而分得的安置房，原则上不属于“他处有房”，但在私房征收中享受过托底保障等福利性政策的除外。

       第二个问题：实际居住生活一年以上的认定，上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则中明确共同居住人是指在被征收房屋处具有长置户口并实际居住生活一年以上（特殊情况除外），并且在本市无其他住房或者虽有其他住房但存在居住困难的情况下。对于实际居住生活一年以上的概念，应理解为户籍迁入被征收房屋后，未在迁出前连续稳定居住满一年，而不仅仅指房屋征收决定作出一年的实际居住。这意味着对于连续居住满一年的认定是相当严格的，需要提供大量证据来证明达到这一要求。通常情况下，以成年作为桥梁，计算居住满一年的时间，并且需要考虑其他条件是否符合共同居住人的要求。需要注意的是，对于连续居住满一年的认定非常重要，因为它涉及到是否符合共同居住人的资格，即是否具有或没有其他住房的问题。因此，这一认定标准在审判过程中通常是严格的。

       （1）经典案例一

       第一个，已购置经济适用房的当事人，(2021)沪0110民初XXXX号，在判决过程中，法院认定该当事人符合共同居住人的条件，因其户籍在涉案房屋内并实际居住。然而，对于其他未成年人的居住情况，由于其居住权利由父母保障，未满足共同居住人的标准。针对李某一已购买经济适用房的情况，法院认为应适度减少其征收补偿份额。需要注意的是，尽管经济适用房非福利房，但考虑到李某一已购置经济适用房的事实，法院决定适当减少其分得的补偿利益。此案例突显了在涉及已购买经济适用房的情况下，法院可能会斟酌减少该当事人的补偿份额。

       第二个，(2020)沪0110民初XXXX号，秦某在2013年12月购买了本市三舒路33弄城林美苑X号X室一居室共有产权保障住房（经济适用住房）。原告主张称被告秦某在其他地方还拥有房产，不符合安置对象的条件，因此不应享受动迁利益。而被告秦某认为根据沪府发2009-29号文规定，经济适用房是保障性住房，面向中低收入和居住困难人群，与福利性房屋不同。秦某表示自己没有福利房，因此不属于其他地方还有房产的情况，而是共同居住人，应享有安置补偿利益。

       一审法院认为，秦某因实际居住困难而向相关部门申请购买经济适用房，与计划经济时代福利分房有所区别，购房款项也是申请人自行出资。因此，秦某并不应因此而丧失争议房屋的居住使用权。然而，在具体分配补偿份额时，考虑到秦某已经拥有经济适用房的情况，可以适当减少其分得的补偿利益。

       综上所述，当事人不因购置经济适用房丧失同住人身份，尽管经济适用房是有限产权住房，与福利分房性质不同，但作为社会保障性住房，它本身具有一定的社会福利属性。根据相关法规规定，在退回所分房屋之前，已参加福利分房的家庭不能购买经济适用房，这表明经济适用房的购买与福利分房在一定程度上是相互排他的。因此，对于已经购买并实际入住经济适用房的同住人来说，他们对涉案房屋解决居住问题的依赖较小，应适度减少其征收补偿利益的份额。这样的判决体现了对各方利益的综合考虑和公正原则，促进了资源的合理分配和社会公平和谐的目标。

       （2）经典案例二

       已有生效判决确认当事人在系争房屋无居住权，(2021)沪0101民初XXXX号，二审(2021)沪02民终XXXX号，在这个案例中，原告王某方主张他在涉案房屋内居住了很长一段时间，并从未享受过福利分房。尽管之前的生效判决确认了他没有居住权，但他认为自己有资格获得征收补偿款。被告祝某方则认为三被告长期共同居住并未享受过任何福利分房和动迁利益，因此征收利益应当全部归他们所有，不需要进行分割。法院一审裁定考虑到实际居住面积小以及其他因素，王某有资格获得征收补偿款。二审维持了一审判决，认为王某与祝某方都有合理的理由分得征收补偿款。因此，法院最终裁定王某有资格获得46万元的征收补偿款。总的来说，案件中涉及了双方对于居住权和征收补偿款的争议，法院最终裁定王某有资格获得征收补偿款，因为尽管生效判决确认了他没有居住权，但他符合共同居住人条件，且有购房困难等合理因素支持其获得补偿款。

       （3）经典案例三

       登记的承租人与实际居住使用权人不同，(2020)沪0106民初xxx号，二审(2021)沪02民终2xxx号，一审法院判决被征收房屋的全部征收补偿利益归张某玲所有。法院指出，尽管房屋登记的承租人是黄某芳，但根据2004年签订的《房屋使用补充协议》和相关判决，确认房屋的使用权归张某玲所有。此外，法院认为从实际使用情况来看，张某玲一直掌控着该房屋，并且黄某芳也明知这一情况。因此，尽管黄某芳名义上是承租人，但实际使用情况和相关证据表明张某玲才是该房屋的权利人。因此，二审法院维持了一审判决，驳回了上诉。这个案例提示我们，在处理类似案件时，法院会关注房屋的实际使用情况和相关协议、判决等证据，而不仅仅局限于名义上的承租人。如果实际情况证明承租人并非实际的居住使用权人，那么他可能无法获得征收补偿款。

       （4）经典案例四

       社会主义核心价值观在判决书中的体现，一审：(2020)沪0109民初XXXX号，根据原告金晓卫和金卫卫的观点，他们认为在被征收的房屋中有五个在册户籍人，包括自己在内的所有人都应该分享征收补偿款。他们要求分得征收补偿款267万元。而被告则指出，金晓卫及金卫卫从未在房屋内居住，他们的户籍迁入只是帮助性质的行为，因此不应享有征收补偿利益。一审法院认为“诚信、友善”是社会主义核心价值观之一，友善即是亲近和睦，其中包括帮助他人。然而，受帮助人不应基于接受了帮助而为了私利损害提供帮助人的利益，否则将违背社会主义核心价值观。法院认为金晓卫的户籍迁入并不具备同意取得房屋权利份额的意义，且金晓卫及金卫卫也未在房屋内实际居住。综上，法院裁定金晓卫、金卫卫不符合共同居住人的条件，不应分得征收补偿利益，并不支持其诉讼请求。二审法院维持了一审判决，法院指出，系争房屋并非金晓卫父亲金大卫作为知青的户籍迁出地，而且该房屋的来源与金大卫、金友善无关。金晓卫迁回上海时，该房屋的承租人是金友善的婆婆，但金友善的婆婆家庭并没有接收金晓卫的户籍的义务。法院认为金晓卫迁入该房屋属于帮助性质。金晓卫及金卫所提交的《申请报告》和《分户申请同意书》等证据仅用于户口变更和分户需求，不能作为其获得该房屋居住使用权的依据。这个案例表明，在处理类似纠纷时，法院会综合考虑多方证据，包括实际居住情况和相关价值观等，以确定是否应当给予征收补偿款。

       (5)经典案例五

       第一个，一审：（2021）沪0110民初XXXX号，系争房屋承租人何某与张某4系夫妻，张某5是其所育之子。张某5、汪某原是夫妻，生育张某、张某1，张某5与汪某两人于1999年10月调解离婚。张某1与许某于2013年2月7日登记结婚，婚后生育张某2、张某3。2021年张某1作为承租人签订补偿协议，经认定，乙方符合居住困难户的补偿安置条件，居住困难人口为：张某1、许某、张某4、何某、张某、张某2、张某3，共七位。一审法院认为：征收补偿利益应在房屋征收单位认定的被安置人员之间进行分割，根据本案情况张某并非被安置人员，故不应获取系争房屋的征收补偿利益。房屋征收补偿利益应归张某1方所有，张某1方明确其之间不需要分割，法院予以准许。

       张某不服上诉，二审：(2022)沪02民终XXXX号，张某：张某是系争房屋的共同居住人，应当享有相应份额的征收补偿利益。居住困难户政策实施的前提是系争房屋的户籍在册全体成员协商一致，并对补偿方案不持异议。张某1方在系争房屋征收期间采取拒绝沟通、欺瞒等方式，从未将征收补偿方案告知张某，更未与张某就居住困难户申请事宜进行过协商，现有征收补偿方案严重侵犯并剥夺了张某作为共同居住人本应享有的利益。张某1：征收补偿利益应在房屋征收单位认定的被安置人员之间进行分割，张某并非被安置人员，其姓名未出现在《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》中，因此张某无权享有系争房屋征收补偿利益。在征收过程中，张某1方一直在和张某沟通，张某及其配偶也曾去征收基地现场了解过情况，征收单位经办人也已向其解释了征收政策，并不存在拒绝沟通和欺瞒。二审法院认为：1.经征收部门认定，该户符合居住困难户条件，张某1等七人为居住困难人员，故上述七人均有权参与系争房屋征收补偿利益的分割。张某1作为代理人与征收部门签订的《补偿协议》 中亦对该户符合居住困难户条件及居住困难人员为上述七人进行了约定，故协议载明的居住困难人员均可以分得相应的征收补偿利益，但各方所分得的补偿款金额仍需根据当事人的户籍是否迁入、是否实际居住在系争房屋等因素酌情予以确定，并有所区别。一审法院综合考量系争房屋的来源、各方对房屋的贡献、居住状况、人 员结构及分配意见等因素，酌情确定各方当事人的征收利益，本院予以认同。2.张某的户籍虽在系争房屋内，但未被征收部门认定为居住困难人员，故不属于安置对象，无权分得系争房屋的征收利益。二审法院判决：维持一审判决。

       第二个，一审：(2020)沪0106民初xxx号，被征收房屋的承租人为赵某森，户主也是赵某森，另有16名原告和被告的户籍在内。2016年，被告赵某建代表签订了《征收协议》，被认定该户符合居住困难户条件，共有11位居住困难人口，包括赵某建、王某、赵某1和郑某等。原告中有5人因在本市有住房未被认定为居困人员；另外8人虽为居困人员但认为征收利益分配不均，共计13人提起诉讼要求依法分割征收款项。一审法院认为：征收补偿款的分割应综合考虑被征收房屋的实际居住使用情况，保障各家庭成员居住权益，遵循公平公正、着重保障房屋实际使用人权益的原则进行处理。

       二审（2021)沪02民终XXXX号，法院认为，《补偿协议》约定该户符合居住困难户的条件，居住困难人员为上述十一人，故《补偿协议》载明的居住困难人员即是协议约定的安置人员，可以享受相应的征收利益，但各方所分得的征收补偿利益应当根据实际居住、是否 符合同住人条件等因素酌情予以确定，并有所区别。维持一审原判。

       第三个，(2022)沪02民终xxx号，二审法院观点：公有住房的征收利益应当体现其公有和保障性质，如被认定为居住困难户的，则征收补偿利益应当用于保障被认定居住困难人员的安置，其中实际居住的人员应当优先保障。

       （6）经典案例六

       户籍迁入系争房屋后未实际居住的知青配偶是不是共同居住人？

       一审(2021)沪0110民初XXXX号，杜某2、杜某4系杜某3与黄某的子女。吴某1系杜某2之子，蔡某与吴某1系夫妻。杜某4与孙某系夫妻，杜某1系二人之女，李某系杜某1之女。杜某系黄某的孙子，孟某系杜某的母亲。系争房屋系公房，1985年的租用公房凭证记载租赁户名杜某3，2011年变更承租人为杜某。杜某4的户口于 2009年因退（辞）职自湖北省黄石市迁入；孙某的户口于2011年因离、退休自湖北省黄石市迁入系争房屋。一审法院认为：杜某1系知青子女回城并曾在系争房屋内居住多年，未发现其有福利性质取得的房屋， 故应认定 为共同居住人。杜某4作为知青、孙某作为知 青配偶按政策迁入户口，二人未享受过福利政策，虽户口迁入后未居住，仍应认定为共同居住人，享有征收补偿利益。

       杜某和孟某不服一审判决，提起上诉。孙某不符合共同居住人认定标准。杜某方（上诉人、原审被告）观点：孙某原户籍所在地是湖北省黄石市，其并非是上海户籍迁出到外省市人员。孙某与杜某4在湖北省结婚、工作，生活居住在湖北省黄石市。2009年杜某4以知青身份退职返沪，将户口迁回系争房屋后未实际居住，2011年孙某以杜某4配偶身份投靠落户系争房屋后也没有居住。杜某4、孙某夫妇一直居住在上海市金桥路房屋，故孙某不应作为共同居住人分得系争房屋征收补偿利益。杜某方（上诉人、原审被告）观点吴某1等（被上诉人、原审原告）观点：不同意杜某方的上诉请求，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。吴某1、孙某均符合共同居住人条件。

       二审判决：(2022)沪02民终XXXX号，二审法院认为：孙某原户籍在湖北省，不是经本市动员、分配去外省市的人员，系因夫妻、父母子女投靠原因将户籍迁入系争房屋，现其在户籍迁入后未实际居住，故孙某不能被认定为系争房屋的共同居住人。

       （7）经典案例七

       知青子女迁入户籍系因其他亲属帮助，（2017）沪0101民初27828号，法院查明：被告王某（承租人，户主）、张某系夫妻关系，被告张某1系被告张某之外甥。被告张某1系知青子女，其与户主属其他亲属关系，户籍于2001年8月26日由外省市迁入系争房屋。一审法院认为：被告张某1虽亦属知青子女，但其与户主属其他亲属关系，其户籍报入系争房屋属帮助性质，对系争房屋征收补偿不应享有利益。

       (2019)沪02民终432号，二审法院认为：张峰户籍因知青子女回沪迁入系争房屋，未实际居住系争房屋，且张峰与户主属其他亲属关系，据此一审认为张峰户籍迁入系争房屋属帮助性质，对系争房屋不享有征收利益，并无不妥。

       3.总结一下

       根据相关规定，当事人不宜直接将《会议纪要》作为请求权基础进行援引。然而，《会议纪要》所呈现的审理智慧在进行分析和说理时具有一定参考价值。当事人可以借助会议纪要中的相应条文来支持自己的观点或者抗辩对方的观点。在使用会议纪要时，应避免断章取义，而是应结合法律、司法解释等规范性文件框架以及案件具体情况，来主张或抗辩相应观点。在判断当事人是否能够获得征收补偿利益以及获得多少利益时，需要综合考虑多种因素。这些因素包括但不限于：是否具有本市常住户口、是否实际居住生活一年以上（特殊情况除外）、是否在本市有其他住房或者虽有其他住房但存在居住困难、系争房屋的来源、对系争房屋的征收是否有贡献以及贡献大小、变更承租人的过程、是否有家庭内部协议、是否在本市其他地方已享受过动迁利益、公平原则等。这些因素应该被充分综合考虑，以便做出合理的裁定。

       二、社会资本参与城市更新

       （一）有关城市更新的立法

       1.深圳

       在国内，深圳是首个提出城市更新概念的城市。在2009年10月，深圳出台了《深圳市城市更新办法》，这一举措借鉴了台湾和香港的城市更新模式，成为大陆首个制定城市更新专项法律、专项法规的地方政府。《深圳市城市更新办法》对城市更新进行了定义，指的是对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧房屋），依据相应程序进行综合整治、功能改变或拆除重建的活动。后来，深圳经济特区颁布了《深圳经济特区城市更新条例》，用以规范城市更新活动、完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境。该条例重新定义了城市更新，包括拆除、重建或综合整治，涵盖城市基础设施和公共服务设施的急需完善，环境恶劣或存在重大安全隐患，现有土地用途、建筑物使用功能或资源能源利用与经济社会发展要求不符等情形。这些定义与上海市关于国有土地上房屋捐赠与补偿的立法目的有显著不同。因为深圳是第一个提出城市更新概念的城市，所以可以将其城市更新概念与上海的相关法规进行比较。

       2.上海

       在2021年9月，上海市颁布了《上海市城市更新条例》，其中第一条规定其立法目的是为了践行人民城市的重要理念，弘扬城市精神品格，推动城市更新，提升城市能级，创造高品质生活，传承历史文脉，提高城市竞争力，增强城市远实力，建设具有世界影响力的社会主义现代化国家大都市。该条例旨在根据法律法规结合实际制定，以提高综合实力、改善居住环境、提升居住品质为目标。第二条对城市更新进行了定义，指出它是在建城区内持续改善城市空间形态和功能的活动，包括加强基础设施和公共设施建设、提高城市服务水平、优化区域功能布局、塑造城市空间新格局、提升整体居住品质、改善城市人居环境、加强历史文化保护等活动。这些活动的主要目的是提高总体综合实力，改善居住环境，提升整体居住品质。自《上海市城市更新条例》颁布后，上海市各级政府陆续出台了一系列相关法规和通知。例如，上海市政府办公厅成立了上海市城市更新领导小组，并印发了《上海市城市更新指引》、《上海市城市更新规划5D实施细则》、《上海市城市更新行动方案》等文件，构建了完善的城市更新体系。

       3.中央

       对于城市更新的相关政策，中央层级也提出了一系列指导意见。在2021年3月1日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，提到实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，加快推进城市更新改造，提升老旧小区、厂区、街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩等。此外，在2020年7月份，有关全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见，2020年10月的中共中央建议，以及2020年12月的中央经济工作会议都提到了实施城市更新行动。住房和城乡建设部也发布了重要通知，内容涉及在实施城市更新行动中防止大拆大建问题，鼓励政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，并画出了四条红线，包括拆旧比、开建比、就地就近安置率和租金年度幅度不得超过5%。这些政策和纲要的发布表明了政府对城市更新的重视，并为城市更新提供了政策支持和指导。

       4.城市更新的路径 

       城市更新的路径包括多个步骤，涉及到社会资本参与。以上海市城市更新条例为例，更新统筹主体是指市场主体，即社会资本，通过公平、公开、公正的原则由市区人民政府遴选确定，或者由市政府或区政府指定为特定片区的城市更新统筹主体。一旦确定了城市更新统筹主体，其职责包括完成区域现状调查、征询区域内市场资源整合等工作，并编制区域更新方案。这个方案包含实施方案、规划实施方案、项目组合开发、土地供应方案、资金统筹、市政基础设施、公共服务设施建设和管理运营要求。更新统筹主体需要与区域范围内相关物业权利人进行充分协商，并在征询市区部门以及专家委员会立项管理意见后编制区域更新方案。该方案需提交给所在区人民政府或市规划资源部门以及相关部门、专家委员会审核论证。之后，更新主体需组织开展产权归集土地的前期准备，配合完成规划优化和更新项目的土地供应。如果需要搬迁或签订补偿协议，则由更新项目的建设单位明确房屋的产权调换、货币补偿方案。在深圳经济特区的城市更新条例中，确认城市更新主体需要经历两个步骤：首先形成单一权利主体，然后与公开选择的市场主体合作实施城市更新，或者自行实施城市更新。这些步骤表明城市更新涉及多方合作，需要市场主体（社会资本）与政府部门积极合作，遵循相关程序和规定，以确保城市更新的顺利进行。

       （二）城市更新案例

       1.上海

       上生新所项目是上海的一个标志性城市更新案例，该项目位于延安西路1262号，涵盖了哥伦比亚乡村俱乐部、马太峰大楼、物资采购楼等多个历史建筑。通过城市更新后，这些建筑外观焕然一新，色彩鲜明、整洁有序，给人视觉和体验带来全新感受。此外，上升新锁项目还将进行二期更新，包括修缮历史建筑和新建多层建筑，提供更多活动空间，形成疏密有致的规划布局，为城市更新注入新的活力。

       另一个上海的城市更新案例则是山北街区的一期更新，原本陈旧的景观经过改造后焕然一新，加入暖色调进行软化，界定出公共空间，并且在不同标杆上进行延展，也为城市增添了新的风貌。

       上海有许多成功的城市更新案例，如苏州河两岸的更新、8号桥以及黄浦江连岸的滨江步道等，这些案例都展示了城市更新的良好效果和发展前景。

       2.深圳

       深圳华润城是深圳市的一个显著城市更新案例，该项目经历了从村民集体经济组织用地到现代化城市中心的转变。通过不断的更新改造，华润城已成为一个综合的人文综合区，拥有酒店公寓、高端写字楼、开放的商业街区和购物中心等，并提供人性化的公共空间，展现了深圳城市更新的成功范例。在深圳的城市更新过程中，政府成立现场指挥部推动项目进展，同时还成立股份公司深度参与解决股东业主相关问题。此外，深圳的城市更新模式也探索出一条适合深圳特色的创新工作机制，通过一二级联动开发提升项目整体定位，实现产生容、产生融合的城市发展。

       另一个典型的深圳城市更新案例是十字街片的改造，改造后的街区扩大了公共部分，引入暖色调进行软化，使人们能够更好地体验城市的美好，摆脱之前拥挤压抑的感觉。

       深圳的城市更新案例展示了不同于上海的独特模式和成功经验，为深圳城市建设和发展提供了有益借鉴。

       三、综上所述

       总结一下，今天着重介绍了两个主要议题。首先，深入探讨了不动产征收，特别关注了补偿利益分配的内部机制。强调了对于受征收者来说，最关键的问题是他们能够获得多少利益以及如何保障他们的权益，尤其是困境群体。在此过程中，也赞扬了上海政府和各级法院为解决这些实践问题所作出的努力和成效。其次，探讨了城市更新对于提升城市品质和生活水平的重要性。在城市更新中既包含了不动产征收的内容，又有其独特之处。相较于不动产征收的强制性和效率性，城市更新更侧重于通过改建和回搬来提高城市形象、改善生活品质以及增进公共设施的使用功能。

       无论是不动产征收还是城市更新，都旨在助力创造更美好的城市生活。当确定需要进行征收时，相关部门会综合考虑必要的程序和方案，以确保征收工作顺利进行。例如，对于成片区的征收，可能会采用城市更新或微更新等方式。

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅） 

 

供稿：上海律协政府与社会资本合作专业委员会

执笔：张凯迪 上海日盈（宁波）律师事务所